黄文忠

党的十八大确定了推动城乡一体化的一系列重要举措，尤其强调直接关系农民利益的“三种权益”和“一项制度”——一要“依法维护”农民的“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”等“三种权益”，二要“改革征地制度”——落脚点是“提高农民在土地增值收益中的比例”。对照中央的要求，正处在打造符合国际规范的“卫星城”阶段的上海市郊区，目前存在着不少差距，其中有法制滞后、有法不依、制度撞车等因素，导致征地农民权益遭到侵犯，影响构建和谐社会。因此笔者以为，需要建立顺利推进上海城郊城乡一体化的三个机制——农民土地补偿机制、被征土地收益分配机制、失地农民向市民身份转化的机制。

一、保障失地农民基本权益亟待建立三个机制

1、建立农民土地补偿机制。给失地农民提供足额的土地补偿是有法可依的。根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，应当“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”土地使用权归集体所有，征地补偿费本应全归征地农民，但该项政策在上海未能得到有效落实。不仅要解决成年人的生存资料、发展资料、享受资料诸项所需生活资料，而且要通过补偿解决16岁以下下一代的生活问题。

2、建立征地后的土地收益分配机制。建立征地后的土地收益分配机制用以弥补对失地农民补偿不足的损失。包括土地升值因素的合理分配，不能让农民吃亏。因此需要研究工业化、现代化过程中的原始积累和农民权益保护问题，而且要加以量化处理。显然有待思想进一步解放前提下出台相关政策。

3、建立失地农民转化为市民身份的机制。让失地农民转化为市民身份，就是要解决跨越从农民到市民之间的鸿沟难题。笔者呼吁：在农村落实“以人为本”，首先就是让农民成为公民；在失地农民身上落实“以人为本”，就是顺利转变成为市民。

二、三个机制缺失所提出的理论问题

1、利益转化和二律背反。马克思把权利双方的据理博弈称为“二律背反”“权利同权利相对抗”。这种“二律背反”现象在城市化过程中征地失地双方不但同样存在，还向强势集团发生倾斜，因此带有超经济强制色彩，比马克思所指的资本和劳动之间在劳动时间长度问题上的博弈结果——“两种权利都同样是商品交换规律所承认的”资产阶级法权——要原始得多。

2、征地失地和两极分化。征地收入分配上剥夺农民的同时向干部倾斜，造成穷人与富人都产生于征地之中。因此需要解决的问题是：土地征用费标准怎样确定？能不能把土地肥沃程度、离市场远近、征用用途及潜在收益等因素加以量化考虑，并计入征地补偿费当中？发生在卫星城边缘所暴露的社会现象值得反思，以利于构建和谐社会。

3、财产所有权和所有者错位。财产所有权上，如何界定集体经济组织享有财产权利的实际人口？如何理清土地流转中的土地权属关系？依照法律规定，国家可以通过行政手段征收集体土地所有权，并限定了由农民集体处分自己的土地。法律对农民集体拥有的集体建设用地的具体权利，并没有给出明确规定，造成集体建设用地界限模糊、权责不清，交叉拥有所有权，收益权和处分权矛盾凸显，集体土地权能显得很不充分。法律又规定，农民集体为农村土地的所有者，但是并没有给出农民的法定权益权利。许多集体建设用地流转的去向和收益，农民并不知情，其中的“潜规则”更是难以捉摸。

                          (作者单位：上海市委党校）