农村集体产权制度改革是我国当前全面深化农村改革的一项重点任务，是实施乡村振兴战略的重要制度供给。2016年底，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确了这一重大改革的主要目标、基本原则和重点任务。党的十九大进一步明确提出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。农村集体产权制度改革是一项全面性的深刻变革，具有完善农村集体经济组织在政治、经济、社会等方面功能的改革绩效，能够促进农村集体经济组织承担起集体财产的代理经营、村落社区的建设管理和原村民的服务保障，有助于培育中介服务平台、规范农户生产及整合集体资源。同时，发展集体经济与乡村振兴具有较强的内在关联，税费改革后国家向农村配置了大量资源，新型农村集体经济组织具有资源再分配作用。农村集体经济组织在“三农”问题中的组织优势证明，在土地承包制度下完善集体经济具有合理性。因此，“农村集体产权制度改革是继农村土地‘三权分置’重大制度创新之后，中央部署的又一项管长远、管全局的重大改革”，对促进农村发展、优化乡村治理、保障农民权益具有战略性的重大现实意义。

一、农村集体产权制度改革的推动进程

农村集体产权制度改革直接关系我国农村基本经营制度，改革有明确的任务书、时间表和路线图，遵循“总体部署、重点推进、先行试点、全面展开”的改革路径。2020年中央1号文件指出，“全面推开农村集体产权制度改革试点，有序推进集体经济组织登记赋码等工作。”同年3月，农业农村部发布《关于做好2020年农业农村政策与改革相关重点工作的通知》，明确要求农村集体产权制度改革在全国31个省(区、市)全面推开。这不仅表明农村集体产权制度改革已经向全国范围深入推进，而且全面进入最后的攻关阶段。

己有改革实践表明，尽管面临众多困难和障碍，农村集体产权制度改革仍然取得了一系列突破性进展。2019年，在全国58.6万个行政村中，已有47.8万个完成清产核资报表填报，完成率达81.6%。其中，完成集体经营性资产股份合作制改革的村有15万个，超过全国总数的四分之一，确认成员3亿多人，年人均分红315元。

总体上，农村集体产权制度改革是沿着先试点后推广的路径向前推进，改革试点地区的多样化实践探索，为全国农村集体产权制度改革的攻坚破难提供了现实样本和有效路径。农村集体产权制度改革在重构集体产权制度、提升集体资产配置效率、创新集体经济发展模式和优化乡村治理体系等多个维度取得的制度成果极为重要和富有价值。

二、农村集体产权制度改革的成果及创新经验

(一)农村集体产权制度改革的成果

1．构建集体产权制度约束。通过推进农村集体产权制度改革，不仅彻底摸清了农村集体资产的数量规模，而且明晰了集体与农民之间的产权关系。通过对集体资产折股量化，集体与农户之间的产权关系得到明晰，促进了农村集体资产所有权、使用权、经营权的“三权”分离，实现了农村集体资产由共同共有向集体成员按份额所有转变。“确权到户、户内共享、社内流动、长久不变”的股权管理新模式，明晰了集体经济组织内部的产权分配，明确界定了农民与集体的经济利益关系。更为重要的是，通过重构集体产权的正式制度约束，明确界定了集体经济组织成员的权利和义务，赋予农民永久性集体资产股权和分红权利，从制度规范上赋予农民完整和清晰的占有权、使用权、收益权、转让权、赠与权、有偿退出权、继承权及抵押担保权等各项权益，促进了农村集体资产权利的人格化和价值化。

2．提升集体资产配置效率。农村集体产权制度改革通过开展清产核资、成员界定、资产量化、股权管理、收益分配等举措，不仅使农民持有的集体股权有了流转的制度条件，而且有效降低了产权流转的交易费用，实现集体资产配置效率大幅提升。特别是部分地区后续逐步开展的集体资产股权交易、退出、抵押、担保等各项权能的改革探索，进一步拓展和完善了集体资产权能，为其价值实现提供了重要制度基础。此外，集体股权“量化到人、固化到户”的管理模式，不仅稳定了农民的经济预期，而且大幅减少因股权频繁调整可能带来的各种矛盾，使集体经济组织能够更稳定有序地利用集体资产实现快速发展。

3．创新集体经济运营模式。各改革试点地区通过建立集体股份合作社、集体经济合作社、土地股份合作社、集体经济股份合作联社等组织形式，全面重构了集体经济组织新的管理主体，以制度变革方式改变了原来由少数干部掌控和随意支配集体资产的状况。通过规范集体经济组织章程，建立“三会三权”管理制度，完善管理、运行和监督机制。更重要的是，以新型集体经济组织为载体，通过经营模式创新实现了集体经济多样化发展，包括以集体资产入股农业企业或合作社实现合作发展，以集体成员资金入股集体经济实现自主发展，以外部要素入股集体经济实现共同发展，多元化的模式创新显著提升了集体经济组织的发展能力。同时，新型集体经济组织在产权明晰基础上激活自然资源和人力资源，通过提供生产和生活服务、购买政府公共服务和探索跨村合作发展等方式，拓展了集体经济新的发展路径。

4．优化乡村治理制度体系。在农村集体产权制度改革过程中，一方面，通过重构集体经济组织和完善内部治理结构，与村党支部、村委会的职能分工更加明确，三者之间形成分工合作、相互监督、密切配合的农村新型治理机制，从制度上阻断了行政性权力对村集体经济发展及利益分配随意干预的通道，为从根本上改变沿袭已久“政经不分”的传统治理模式奠定了重要基础，使乡村治理秩序能够实现随着集体经济发展而不断改善的良性循环。另一方面，通过在成员界定和资产量化过程中充分尊重民意，保障农民基本权益，农民对集体经济的认同度和参与度显著提高，更加关心集体资产的安全、收益和分配，不仅对参与集体经济发展有更强的内生动力，而且对改善社区公共服务及人居环境也表现出更高的热情和主动性，由此推动乡村治理秩序进入集体意识全面显化的新阶段。

(二)农村集体产权制度改革的重要创新经验

1．坚持以分类推进为基本原则，确立改革框架。作为覆盖全国的重大改革举措，农村集体产权制度改革需要有统一的制度规范，防止改革走偏或产生较大风险。改革实践中，不同区域在推进改革的起始阶段都创新性地构建了分类施策的改革框架。对成员资格界定，一方面，明确规定符合条件，并在基准日之前满足条件的才能获得成员资格；另一方面，设置一定弹性制度空间解决残疾老人或孤儿等特殊问题。同时，对基准期之后的新增人口，规定虽不能参与股份分红但可以享受公共福利，以满足其参与分享集体经济发展利益的基本诉求。对集体资产价值认定，根据实际情况分别采取按资产账面价值定价、参照同类资产交易价格定价和委托第三方专业机构评估作价三种方式灵活处置。在集体股权设置上，倡导原则上不设集体股，支持农民可以根据实际需要，在充分讨论基础上自主选择是否设置和占多大比重。对集体资产量化过程中，集体经营性资产较多的村，直接把集体经营性资产以数额方式量化给集体成员；集体资产少并主要以资源为主的纯农业村，对集体资产和资源以份额形式量化给集体经济组织成员；部分集体土地难以以实物形态确权到户的村，则选择“确权确股不确地”的方式实现资产量化。

2．坚持以农民主动参与为基本方式，破解改革难点。在农村集体产权制度改革推进过程中，最重要的共性创新探索之一就是坚持“政府引导、农民主体”的基本方式，以构建农民充分参与的制度机制为基础，农民的事农民办，农民的问题农民解决，充分授权、平等协商、柔性推进。凡是改革推进中最为棘手的资产清理、成员认定、股权设置、历史债务化解等复杂矛盾，均无一例外地将基本选择权交给农民，采取由集体成员充分民主讨论决策的方式予以解决，既有效化解改革矛盾，又显著提高改革效率。更关键的是，通过充分参与维护了农民的合法权益，强化了主体地位和责任意识，农民由要我关心变为我要关心，对改革的关切度提升、参与性增强，有效激发农民主动参与改革的内生动力。

3．坚持以内部制度创新为关键，平衡改革利益关系。由于历史原因和资源特点，农村集体经济组织存在不同权属层级的集体资产，特别是在广大南方地区，集体资产中既有村级资产，也有组级资产。在推进农村集体产权制度改革过程中，必须在充分尊重权属关系的历史因素与现实情况的基础上，重点通过内部组织架构的制度创新来实现利益关系的合理平衡。改革实践中，这方面的重要突破是既明晰村民小组集体资源的权属关系和利益分配关系，又由村级集体经济组织进行统一管理和运营，提高资源利用效率。以不打乱村组之间基本的资产权属关系为基础，主要在组和村级集体经济的组织架构上合理重塑，既保障内部产权清晰，又实现共享运营成果。同时，在新型农村集体经济组织的规范管理方面，一方面，合理引入现代组织管理制度，改善和优化集体经济内部治理结构，提升集体资产管理和经营效率；另一方面，坚持合作互助的基本组织特征，强化参与式监督制度，防止少数人控制和侵占集体资产，充分保障集体成员的共同利益。通过坚持效率与公平并重的改革取向，构建有效的利益均衡和激励机制，实现新型农村集体经济稳定发展。

4．坚持以激活农村资源为重点，释放改革潜能。农村集体产权制度改革已经取得了一系列重要进展，在此基础上如何有效释放改革潜能就成为一个关键问题。已有的改革实践表明，受制于集体经济组织的发展能力和风险承受能力，改革之后大多数新型农村集体经济组织主要聚焦于激活集体资源，选择渐进性的低风险发展方式。最有创新价值的经验就是高度重视完善集体资源管理制度，在有效建立资源利用的竞争性进入机制基础上，既注重集体内部资源的充分激活，又注重集体外部资源的合理导入，以盘活集体的自然资源和存量资产为重点实现集体经济的稳定起步。虽然这一发展方式短期内可能难以实现集体经济收入和分红快速增长，但其发展风险较低，稳定性更强，并且能够有效化解大量集体资源长期闲置或低效利用的突出矛盾，重塑农民对集体经济的信心，从而为集体经济的稳健发展积蓄更强动能。

5．坚持以差异化发展模式为导向，增强改革持续性。我国农村地域广阔、差异悬殊，不同地区资源禀赋不同、地理区位不同、经济发展的基础和条件不同，农村集体经济组织发展所面临的挑战和机遇必然不同，很难采用完全统一的发展模式。正因如此，实践中不仅改革与发展联动的趋势十分明显，而且更重要的是并非选择“一刀切”的统一发展模式，针对城中村、城郊村、纯农业村等不同类型，基于其资源禀赋和发展基础差异，以充分发挥比较优势为导向，不同区域探索形成了资产租赁型、资产经营型、特色产业发展型、服务创收型、跨村合作型等差异化的集体经济发展模式。

三、进一步深化农村集体产权制度改革面临的主要问题

(一)集体资产股份权能有待实质性拓展

农村集体产权制度改革已经实现了“还权于民”，然而“还权”后的“赋能”尚未充分实现。经过改革，农民明晰了自己对集体资产所拥有的基本权利，但其凭借集体产权实现后续发展的能力仍然不足。多数地区在集体股权抵押、担保、继承、流转、退出等权能拓展方面虽然已经建立基本的制度架构，但实际上尚未实施和运行。一方面，由于金融机构的参与和支持不足，农村集体资产股份的抵押融资功能依然“虚置”，事实上仍表现出权能不全的状态，抑制了集体资产的效能发挥。另一方面，集体股权的继承和转让明确限定在集体内部范围，虽然短期内有利于保持集体经济组织的内部稳定，但也必然会在一定程度上限制农民的资产权利通过市场机制获取更大收益，造成农村集体资产的价值难以完全显化。

(二)新型集体经济组织与村两委关系有待协调

从制度逻辑分析，村两委应主要承担决定乡村发展重大事项和提供基本公共管理及服务等职能，而新型集体经济组织则代表全体集体成员行使管理和运营集体资产的职责，通过壮大集体经济增加农民的财产性收入。但在改革实践中，新型集体经济组织和村两委却难以真正实现政经分离，这并非在于形式上的村支书或村主任普遍身兼多职，事实上在农村人才资源严重短缺条件下，村两委负责人作为乡村精英人才兼任新型集体经济组织带头人有其一定合理性。特别是在公共财政覆盖农村能力严重不足背景下，调动集体经济组织资源弥补公共资源不足的情况并不少见，甚至有的村庄人居环境改造的新增债务也直接转由集体经济组织承担。因此，短期内即便人员交叉任职，也仍然需要坚持职责分离和功能分开。合理协调新型集体经济组织与村两委的相互关系，改变事实上存在的政经不分现象，渐进推动政经分离，既是深化农村集体产权制度改革的内在要求，也是进一步促进乡村治理能力现代化的现实路径。

(三)政策支持不足

农村集体产权制度改革已经取得重要进展，但比较而言改革与发展脱节的问题仍然较为突出，改革之后新型集体经济虽然已有多样化发展模式探索，但总体上覆盖面较小，带动力不足，为农民带来的收入增长激励仍然十分有限。究其原因，与针对新型集体经济发展的支持政策严重缺乏直接相关。一方面，集体经济发展中用地保障、项目申报、资金扶持、金融信贷等方面几乎仍是政策空白，没有专项的支持政策。另一方面，尽管当前乡村建设等惠农政策密集出台，政策支持力度不断增强，但其政策目标指向明确，资金使用范围要求严格，基本上没有与发展农村集体经济相互关联和有机结合。因此，迄今为止集体经济发展依然是“三农”政策支持体系中最为薄弱的领域，在一定程度上构成产权制度改革之后新型集体经济发展总体仍较迟缓的主要原因。

(四)改革协同性不强

我国农村综合改革呈现全面推进的基本态势，但从已有改革实践看，各项改革单兵突进现象比较明显。农地确权改革、农地流转制度改革、农地退出改革、农村宅基地制度改革、集体经营性土地入市制度改革、农村金融体制改革等重要改革内容，与农村集体产权制度改革都具有高度关联性，但在实践中却是独立推进的。这些相关性很强的改革与农村集体产权制度改革相互割裂、各自为战，带来的必然是因改革碎片化而使改革成本增大、效率降低，不仅会直接影响集体产权制度改革效应的正常发挥，而且也加大了后期改革成果统一整合应用的难度。当前，独立推进相关农村改革的局限性已日益充分地显现出来，不同改革之间不能互为依托、相互支持，必然导致分别形成的制度规范之间发生冲突，改革效应被抵消性削弱。因此，从顶层设计上增强改革协同和联动，有效消解改革的碎片化制约，已经成为进一步深化农村集体产权制度改革的必然选择。

四、深化农村集体产权制度改革还需实现重点突破

(一)全面提速纵深性改革

在高质量完成清产核资、成员界定、股份量化、组织重构等基础性改革任务条件下，应加大力度对集体股权继承、退出、流转、抵押融资等完整权能的实质性赋权，通过赋权实现赋能，充分释放农村集体产权制度改革的红利。

(二)有效强化协同性改革

当前，特别重要的是应有效抑制改革碎片化效应，重点推进承包地和宅基地退出改革、集体经营性建设用地入市改革、农村金融体制改革与集体产权制度改革的集成联动，以提高改革协同性为支撑，提升农村集体产权制度改革的综合性和系统性绩效。

(三)创新政策支持体系

一方面，应将支持新型农村集体经济发展纳入农村政策支持体系的基本框架，设立专项基金，精准支持。另一方面，强化政策整合，将产业发展、乡村振兴和生态治理等专项资金与支持集体经济相互联动、共促发展，为促进农村集体经济加快发展提供新的增长动力。