温州市农村集体资产产权制度改革研究

陈国胜　吴呈良

　　农村集体经济产权制度改革就是要按照市场经济的需求，将现代产权制度引入农村集体经济组织。温州市在沿海地区农村集体资产产权制度改革中先行先试，取得了良好的成效。但由于农村集体资产产权制度改革是一项政策性强、涉及环节多、牵涉范围广、操作难度大的工作，在改革实践过程中也出现了各种各样的矛盾和问题，笔者就此提出了相应的对策建议。

　　一、温州市股份合作制改革实践的具体做法

　　按照温州市委、市政府发布的《关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》（温委〔2011〕1号），进一步理顺农村集体经济组织与社区组织职责，促进村级组织设置改革，推动农村居民社会成员身份和经济成员身份的分离，夯实股改、地改和户改的工作基础，必须大力推进村经济合作社规范化建设，实行以股份化为代表的农村集体经济产权制度改革。具体做法为：

　　（一） 建立领导机构和专门办公室

　　温州市各县（市、区）建立了农村集体资产产权制度改革领导小组，乡镇（街道）建立农村集体资产产权制度改革办公室（以下简称乡镇改制办），县级农业部门确定农经人员挂钩联系给予具体政策业务指导。

　　（二） 开展宣传动员

　　广泛宣传统筹城乡综合改革和农村集体资产产权制度改革的重大意义和具体政策，充分做好宣传发动工作。

　　（三） 改制村表决实施改制决定

　　开展农村产权制度改革的村（以下简称改制村），在村党组织领导下，由村经济合作社社管会牵头召开社员（代表）大会，经2/3表决通过，城乡综合改革和农村产权制度政策张榜公布后组织实施改制工作。

　　（四） 改制村建立工作班子

　　在村党组织领导下，成立以村经济合作社社管会成员、社监会成员和社员代表等为主体吸纳其他村级组织成员参加的村改制工作小组，一般10-20 人，成员名单报乡镇改制办审核后张榜公布。

　　（五） 乡镇（街道）组织政策培训

　　乡镇改制办组织改制村工作班子成员进行有关政策培训，重点内容是农村产权制度改革的意义和作用、资产清查登记和人口调查排摸办法、股权设置种类和作用、股份配置方法、股份经济合作社的组建和运行，明确改制后社、村关系和运转经费安排等。

　　（六） 编制改制工作计划

　　改制村工作班子进行人员工作分工，分为政策宣传组、资产清查组和人员排摸组，并就政策宣传、资产清查和人员排摸工作分别排出计划，列明各阶段工作内容和完成时间。

　　（七） 组织资产清查登记

　　资产清查登记由村资产清查组具体负责，根据农业部、财政部《乡（镇）村集体经济组织清产核资办法》，对固定资产和存货等实物性资产须进行实地勘察和清点，对往来款项须经当事人（单位）证实，清查核实村集体签订的合同协议，对集体所有非发包到户的山林、机动田等资源性资产进行丈量登记，对盘盈盘亏财产、物资登记造册，作出说明并提出处理意见。资产清查结果及处理意见，经社员（代表）大会确认后，报乡镇改制办备案，并在村务公开栏中公布。

　　（八） 组织人员排摸清查

　　人员排摸由改制村工作小组具体负责，人员排摸截止时间由改制村自行确定，报乡镇改制办备案。排摸办法以村历年人口情况登记记录为基础，以户为单位编制人口情况底稿，以组为单位编印成册发放到各个农户供农户相互核对，经核对无误后由户主签字确认。人员排摸情况经社员（代表）大会审议通过后，报乡镇改制办备案，在村务公开栏中公布。

　　（九） 拟定实施方案草案

　　在召开社员代表、党员代表座谈会等形式征询意见的基础上，结合本村实际，拟定改制实施方案草案。内容包括：改制资产范围限定在本村经营性资产，已发包给农户家庭经营的土地、山林等资源性资产不做资产量化范围，公益性资产未经批准不得随意改变用途、变卖处置；拟定改制股权设置及其比例，股权量化对象界定办法，成员股份配置办法，以及其他需要说明的事项。

　　（十） 表决改制实施方案

　　改制方案草案初稿拟定后，下发村内社员户征求意见，并根据群众意见修改完善，报乡镇改制办审核同意，递交社员（代表）大会表决。经2/3以上成员通过后，由街道办事处批准，报县农业部门备案，并张榜公布。

　　（十一） 编制股东清册

　　按照乡镇办事处批准的改制实施方案，改制村进行成员界定并计算其所享有股份，在村务公开栏中张榜公示7天，经审查无误后，编制股东清册，建立股东股权台账。

　　（十二） 推荐产生股东代表

　　股东代表一般由原村经济合作社社员代表直接过渡产生，也可以重新由股东户代表投票选举产生。

　　（十三） 拟定董事会、监事会组成人员候选名单

　　由村级党组织提名首届董事会、监事会组成人员候选名单，书面报乡镇农村改制领导小组，依照村级组织换届选举有关条件进行资格审查后，张榜公布。

　　（十四） 筹备股东（代表）大会

　　筹备股东（代表）大会，内容包括：制订章程草案；日常经营管理人数、分工、工资标准以及财务管理制度草案；拟定董事会、监事会组成人数、选举办法草案；准备筹备工作报告；准备会议资料；确定会议召开日期并发出通知。

　　（十五） 召开股东代表大会

　　股东代表大会主要议题应当包括：村改制工作班子负责人作筹备工作报告；表决通过股份经济合作社章程；表决通过董事会、监事会选举办法；选举产生首届董事会、监事会组成人员；召开第一届董事会、监事会第一次会议，并选出董事长和监事会主任，公布分工情况；讨论通过股份经济合作社财务管理制度；其他事项。股东（代表）会议行使表决职能时，实行“一人一票”制。

　　（十六） 组建股份经济合作社

　　股东代表大会顺利完成预定事项后，经乡镇（街道）人民政府（办事处）批准村经济合作社改制为村股份经济合作社，股份经济合作社填制股东股权证，向全体股东发放股权证书，县级人民政府颁发股份经济合作社证明书。股份经济合作社首届董事会、监事会任期时间调整至当地村级组织统一换届时间，以后各届任期定为3年，随当地党委政府统一安排的村级组织换届而换届。

　　（十七） 档案整理与总结完善

　　村股份经济合作社董事会对改制过程中形成的有关文件、决议、人口排摸报表、实施方案、章程、股东名册等重要资料进行全面整理归档，并报乡镇（街道）和县级农业部门备案。

　　二、温州市股份合作制改革实践中的重点与难点

　　（一） 资产折股和股份量化

　　以洞头县北岙街道为例，2007年完成股改的九厅村股份量化按照集体股、人口股、农龄股三种股权形式进行，其中集体股股权份额占总股本的30%，人口股股权份额占总股本的40%，农龄股股权份额占总股本的30%。2009年完成股改的城南社区股份量化设置集体股、人口股、农龄股、资产股四种股权形式。货币资金的95%股份量化为集体股、人口股、农龄股，股权份额分别为20%、40%、40%。经营性资产股份量化为资产股。2010年以后完成股改的小朴、小长坑村等村股份量化按照人口股、农龄股两种股权形式进行，其中人口股股权份额占总股本的55% - 60%；农龄股股权份额占总股本的40%-45%，不设集体股。

　　2011年7月1日以前完成股改村的人口股、农龄股股权一般实行半动态管理，死亡，户籍外迁，被国家机关、企事业单位录用，被部队提干和转为志愿兵的人员的股权于年底收回，归集体所有，收益分配结算到当年年底。志愿兵退役后未安置工作的人员，自户口迁入本村当年归还股权，享受股权分红。人口股、农龄股不得继承、转让、退股提现。股权量化完成后，出生和婚嫁迁入增加的人口股和农龄股一般每5年调整一次，其他迁入人口原则上不得享受；城南社区规定每8年调整一次。

　　2011年7月1日以后参加股改的村将实行静态管理，“生不增，死不减”。股权量化完成后，今后不随人口的增减而变动，维护现有持股人员稳定。一般都规定人口股、农龄股可以继承、转让、赠送，但不得提现。最有特色的是“空壳村”东郊村也进行了“虚拟股改”，规定经确认现有集体资产、资源、资金不作量化对象。今后集体资源征用或出让所得的补偿费（不包括政策处理费及劳力安置费）按15%作为当年收益股份分红，提取10%作为公积公益金，75%足额追加到总股本中。

　　（二） 成员及股权的界定

　　在股改中，成员及股权界定是关键点，也是难点。还以北岙街道具体界定方案为例。

　　1. 人口股的界定。以改制基准日在册的村民为享受对象，具体界定如下：

　　全额享受对象。包括：（1）股份合作制改革时在册的本村村民；（2）九厅、小朴等村股份合作制改革时在册的第一轮土地承包（1989年12月31日）前因户口管理迁入本村的其他村民；城南社区股份合作制改革时在册的3村撤并（2002年6月18日）前因户口管理迁入本居的其他居民；其他村股份合作制改革时在册的第二轮土地承包（1999年12月31日）前因户口管理迁入本村的其他村民；（3）正在服义务兵役的本村村民；（4）正在大中专院校就读的本村村民；（5）正在劳教服刑的本村村民；（6）已在本村落户并办理有关合法手续的全女户可有一名上门女婿及其子女全额享受。小朴村还规定以上人员中如有“农”转“非”人员，必须补交从“农”转“非”次年至2005年的村积累，男每年100元，否则不得享受（1958 -1960年国家下放人员和革命军残人员及在校生除外）；城南社区规定男补交120元，女补交48元。小朴村规定大中专院校毕业回迁的学生如有“农”转“非”，必须补交从毕业次年至2005年的村积累，男每年100元，否则不得享受；城南社区规定每年男补交120元。大王殿、小长坑等村还规定本村村民在改制基准日前已领取独生子女父母光荣证的，其子女可多享受1份。

　　部分享受的对象。包括：（1）户口在本村的已出嫁妇女或离婚回迁妇女除城南规定按40%享受外，其余村都规定按50%享受（其子女不予享受）；（2）户口在本村的，因丧偶重新外嫁的妇女除城南规定按40%享受外，其余村都规定按50%享受；（3）股份合作制改革时在册的，在规定的时点后因户口管理迁入本村的其他村民除城南规定按40%享受外，其余村都规定按50%享受；（4）股份合作制改革时在册的，国有企业、事业单位改制时未享受社会养老保险待遇的村民除城南规定按40%享受外，其余村都规定按50%享受；在单位期间未缴纳村积累的，除城南规定按每年男120元，女48元补交外，其余村一般要求按原单位工龄补交村积累每年100元，否则不得享受。小长坑等村还规定本村村民，1999年以来户口迁出本村的（户口性质未改变）在2009年12月31日以后回迁的按50%享受。

　　不享受的对象。（1）已享受国家机关、事业单位退休待遇的人员；（2）国有企业、事业单位改制时，已享受养老保险待遇的人员；（3）经劳动人事部门办理正式招工录用手续的行政、事业单位和国有企业及国有控股企业的现职人员；（4）在部队提干和转为志愿兵的人员；（5）从外村嫁入本村的，现已离婚且长期不在本村居住的妇女及随母迁入的子女；（6）从外村嫁入本村的，因离婚重新外嫁的妇女及随母迁入的子女。

　　享受政策优惠的对象。如城南社区实行了股权激励制度，规定有特殊贡献人员经股东代表大会同意后可享受人口股。

　　2. 农龄股的界定。以拥有人口股股权的人员为享受对象。农龄计算从16周岁开始，到改制基准日止，男到60周岁，女到55周岁，最高为45年。各村在规定日期以后迁入的以实际迁入时间起计算农龄。其中：（1）全额享受人口股的人员，其农龄股按全额享受；部分享受人口股的人员，其农龄股按人口股享受的比例享受；（2）现役义务兵及退伍军人，军龄计算农龄；（3）正在服刑及刑释解教人员，其农龄应扣减服刑和劳教时间后计算；（4）对按比例享受的，各村均作不同的规定。如小长坑村规定：①户口在本村的已出嫁妇女或离婚回迁妇女按30%享受（其子女不予享受）；②户口在本村的，因丧偶重新外嫁的妇女按30%享受；③股份合作制改革时在册的，1999年12月31日后因户口管理迁入本村的其他村民按50%享受；④股份合作制改革时在册的，国有企业、县属大集体企业、事业单位改制时未享受社会养老保险待遇的村民按50%享受，但必须按原企业工龄补交村积累每年100元；⑤本村村民因就读大中专院校而户口外迁的学龄计算农龄，在毕业当年没有及时回迁的农龄按实计算；⑥本村村民，1999年以来户口迁出本村的（户口性质未改变），在改制基准日迁入的按实际年限计算农龄。

　　三、温州市股份合作制改革存在的问题

　　（一） 治理结构问题

　　温州市改革后的股份经济合作社与村“两委”（党支部委员会和村民委员会）基本上都是“两块牌子、一套人马”，一般由村党支部书记兼任股份经济合作社的董事长，但如果长期不能实现分离，对发挥股份经济合作社现代企业治理的机制是不利的。集体经济经营管理的权力集中在少数干部手中，集体经济搞得好与不好完全取决于少数干部思想觉悟的高低与管理水平的高低，集体经济事实上容易成为干部经济。

　　（二） 产业结构问题

　　产业基础薄弱，结构单一，没有经营性资产进行经营，靠货币资金借贷收取占用费，虽然收入较为稳定，但集体经济增值难，股民分红难提高；有条件的集体经济组织以出租厂房为主业，虽然收入较为稳定，但发展潜力不足；同时，资源性（土地）资产开发利用难。

　　（三） 身份界定问题

　　身份界定是股改成败的关键。有的村没有合理界定享受股份的成员；还有不少已经农转非人员、已外嫁的人员、已征地人员、应征参军人员、学校毕业人员返乡人员等，这些人都曾经是集体经济组织成员，都希望参与分配集体资产的权益。现有集体经济组织成员都享受着高福利，而这些转出人员不得享受，导致许多信访事件。

　　（四） 人才问题

　　集体经济组织管理层基本由村干部组成，缺少专业经营管理人才，不利于集体经济的发展。目前担任董事长的村支部书记并非人人善经营会管理，要有经营能人经营股份经济合作社。

　　（五） 股份量化问题

　　在改制的实践中出现操作欠妥产生改制个案。由于政策模糊，导致量化对象与补偿对象分配太广的争议。在股改中，需要不断研究新情况新问题。如纯农村股改与“城中村”改制是一脉相承的，但在具体做法上仍有不少区别。

　　四、进一步深化改革的对策与建议

　　为了进一步做好农村集体资产产权制度改革，建议各村重点做好以下工作：

　　（一） 处理好依法依规与“一村一策”的关系

　　1. 在遵循国家法律、法规和大政方针政策的前提下，改制村应从自身实际出发，把握资地分开的要求，科学制定本村集体资产股份量化方案，不照搬、照抄他村的改制方案。2. 农村集体资产产权制度改革实施方案要在政经分开的基础上，须经村经济合作社员（代表）充分酝酿、民主讨论，提交社员大会或社员代表大会并经应到人数的2/3以上通过，报镇（乡、街道）人民政府批准和县级人民政府农业行政主管部门核准备案后实施。不能以村规民约和村民大会集体通过为借口，违背法律法规和农村政策，必须切实保障每一位社员的合法权益。3. 村经济合作社规范化建设是实行农村集体资产产权制度改革的基础工作，也是实施村级组织“转、并、联”、加快新社区建设的客观要求。各级政府、各有关部门要切实加强指导，严格按照上级要求，加快规范村经济合作社组织机构、管理制度和经济运行。

　　（二） 合理确定量化对象

　　1. 法律、法规和现行政策已明确规定为农村产权制度改革股份量化享受对象的，不得以任何理由剥夺其合法权益。要贯彻落实妇女权益保护、计划生育等法律、法规和政策，在量化对象和量化股份加以具体体现。2. 村经济合作社社员和保留社员资格的人员都是农村产权制度改革股份量化享受对象。社员资格界定按照省人大颁布的《浙江省村经济合作社组织条例》，遵循实质性和程序性相结合的原则进行。但任何人不能同时在2个以上（含2个）的村经济合作社享有量化股份，严防“两头占”。3. 在法规政策范围内，对于人员分类定策，宜适度宽松，不宜过分严格；对于量化对象界定，宜纳入改制，不宜排除在外；对于特殊人群政策处理，宜配置股权，不宜经济补偿；对于股权配置因素取舍，宜简单明了，不宜繁琐。

　　（三） 科学设计股权量化方案

　　1. 股权设置。温州市农村集体资产产权制度改革试点原则上不设置集体股，只设置社员个人股。2. 股权构成。改制村可根据集体资产状况，决定社员个人股权构成内容。一般由人口福利股（即人口股）和劳动贡献股（即农龄股）构成，人口福利股占比不宜低于可量化经营性资产总额的60%。3. 股权配置。（1）人口福利股以明确具有社员资格和保留社员资格的人员为主要对象，男女老少人均1份，已领取独生子女证的本社社员增享1份人口福利股，其他人员依法经过民主程序可酌情享受；（2）劳动贡献股以从事本社各业劳动生产的年限确定；（3）享受股权对象按人口福利股和劳动贡献股分别计算其享有农村集体资产量化份额，每位成员两类股的资产量化份额相加得出其在量化总资产中的比例，根据所设置的总股本数，换算每位成员的股份数，记录于股权证。4. 股权管理。倡导实行股权静态管理，一次配置永久不变，改制后农村集体资产股权实行“生不增、死不减、长不加、走不收”。5. 合理界定人口福利股享受对象。（1）应全额享受人口福利股的对象，包括户籍在本村、开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员的农村居民（农业户口、下同），户籍在本村、父母双方或者一方为本村经济合作社社员的农村居民，与本社社员有合法婚姻关系落户本村的农村居民，因社员依法收养落户本村的农村居民，政策性移民落户本村的农村居民，户籍迁出本村的解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的初级士官，户籍迁出本村的全日制大、中专学校在校学生，户籍迁出本村或注销的被判处徒刑的服刑人员，符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员，以及经社员大会或社员代表大会按程序表决通过、同意给予人口福利股的人员；（2）不应享受人口福利股的对象，包括经人事劳动部门办理正式录用手续的行政事业单位工作的现职和退休人员、在部队已提干人员以及其他国家财政供养人员等，已在其他村经济合作社享有股权的人员，未入社的外来挂靠人员，其他按照法律、法规和政策不应当享有人口福利股股权的人员。（3） 其他对象。其他对象，经社员大会或社员代表大会通过，可酌情享受人口福利股。若改制村有专门规定、协议的，从其规定、协议。6. 合理界定劳动贡献股。（1）劳动贡献股享受对象的界定。人口福利股全额享受对象和酌情享受对象中，劳动关系曾在册且年满16周岁人员为劳动贡献股（农龄股）享受对象。（2）劳动贡献股的劳动年限计算。①劳动年限男截至60周岁、女截至55周岁，不足1年的以1年计算；②政策性移民人员的劳动年限包括其在迁出地的劳动年限；③部队服役人员服役时间、大中专院校学生在校时间应计算为劳动年限；④因农转非等原因户籍迁出本村的人员其劳动年限截至迁出之日。

　（作者单位：温州科技职业学院、温州市人民政府农村工作办公室）