编者按：党的十六大和十六届三中全会，对改革发展集体经济十分重视。最近，国家发改委成立了《深化集体经济改革研究》课题组，组织有关部门和专家进行深入调查研究，并形成了《关于进一步深化集体经济改革的研究》报告，现节录刊登如下，以飨读者。

关于进一步深化集体经济改革的研究

《深化集体经济改革研究》课题组

一、我国集体经济的发展历程及在国民经济中的地位作用

（略）

二、当前集体经济面临的主要困难

当前，集体经济的改革发展中还面临着一些深层次矛盾和问题，需要在今后引起关注并得到切实解决。

（一）对集体经济改革发展的认识尚不统一

1、社会各界对发展集体经济的看法不一致。我国进入社会主义市场经济后，集体经济发展遇到很多困难，一些人对集体经济认识出现分歧。有的认为，国有资产和集体资产都是国家的，应由政府和上级部门说了算，主张把集体资产合并到国有资产，实行国有和集体资产一并管理。也有人认为，集体经济已经失去相对优势，享受不了国有经济政策，又没有民营企业的活力，集体经济行将消亡，应自生自灭，不必加强管理。还有人认为，集体经济就是共同共有的大锅饭，集体资产越少越好，要像国有资产那样，从中小企业中退出。这些观点都是片面的。

2、改革主体对深化集体经济改革的认识尚不到位。目前，大部分集体企业仍有一个上级单位或主管部门，它和企业有资产关系，也有行政和党务关系。有的上级单位和主管部门恐怕改革后失去控制权、决策权、收益权，往往对企业改革不支持。有的上级单位在自身改革中，考虑本单位利益多，考虑放活集体企业少，有的采取“甩包袱”“收资产”“一卖了之”的做法，不利于职工就业。一些地区的集体企业职工宁可在“二国营”的集体企业中没饭吃，也不愿意接受改制；担心改制后找不到工作，失去保障，认为改制就是政府为减轻负担不再管他们了。

（二）集体企业的产权关系比较模糊

1、产权模糊是阻碍集体经济发展的主要制约因素。集体经济发展陷入困境，根本原因在于其产权关系模糊，所有者不明确，不到位。表面上，企业职工人人都是所有者，但人人又不实际拥有企业财产权益；人人应该对企业资产增值负责，但人人又实际负不起责任。所以，集体资产被平调、被侵占，多数职工并不十分关心。集体资产的占有、使用、收益和处分，在一定程度上还是上级主管部门说了算，上级行使所有权，厂长、经理行使经营权和管理权，而一旦需要承担风险责任时，谁都没有份。这是集体企业搞不活，集体经济后期出现萎缩的关键原因。

2、集体企业的产权模糊问题并非与生俱来。在五十年代合作化运动初期建立的各种形式的合作社，产权基本清晰，合作社资产由社员出资，资产同个人联系，实行按劳分配与按股分红相结合，劳动者的积极性比较高，生产有相当的发展。合作化后期认为入股分红是私有制，“半社会主义”的合作制要向完全社会主义过渡，实行财产归堆，搞上收、合并、升级、过渡，让劳动者放弃私有产权，不再入股分红。这样，保留个人财产权利的合作社集体占有变为劳动群众共同共有了，企业财产变成共同制以后，为集体向全民过渡做好了制度准备。

3、有关法律法规未对集体企业的产权进行清晰界定。1990年《乡村集体所有制企业条例》将乡村集体企业财产界定为“举办该企业的乡或村范围的全体农民集体所有”，“由乡或村民大会或代表农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”。1991年《城镇集体所有制企业条例》将城镇集体企业财产界定为“劳动群众集体所有，并划分为三种情况，一是本企业劳动群众集体所有；二是集体企业联合经济组织范围内劳动群众集体所有；三是投资主体多元化企业中，本企业和联合经济组织范围内劳动群众集体所有财产应不低于51%。”这里所称“劳动群众集体所有”也是集体共有的含义，并强调共有资产必须占主体地位。两个“条例”都带有明显的计划体制痕迹。1992年《关于经济类型划分的暂行规定》指出“集体经济是指生产资料归公民集体所有的一种经济类型，是社会主义公有制经济组成部分，包括城乡所有使用集体投资举办的企业，以及部分个人通过集资自愿放弃所有权并依法经工商行政管理机关认定为集体所有制的企业。”这个定义强调：集体企业不能拥有职工个人的财产权益。改革开放以后新办集体企业在清产核资界定产权后，只是解决了产权归属问题，并没有解决产权主体和责任主体问题。由此可见，现行的法律法规，并未对集体企业的产权进行清晰界定，因而使集体企业的产权比较模糊。

（三）深化集体企业改革的相关政策不完善

1、现有的集体企业改革政策相对滞后。由于集体企业改制政策相对滞后，造成了企业改制中政府部门对企业法定代表人任意指派，不考虑职代会民主意见等情况时有发生。《城镇集体所有制企业条例》的许多条款已不适应现实情况要求，如“投资主体多元化的集体企业，其中国家投资达到一定比例的，其厂长（经理）可以由上级管理机构按照国家有关规定任免。”1999年中国企业家调查系统统计，集体企业法定代表人60.9%由主管部门任命。不少地方出现了不经过职工代表大会同意就随意更换企业领导人，有的甚至利用掌握的人事权，强制免去坚持带领职工实行企业改制的厂长、经理，另行派人取而代之；任意处置集体企业资产，甚至将集体企业产权转让收入纳入地方财政的经常性开支。

2、有关集体资产处置的政策尚不完善。由于改制政策不到位，导致部分政府部门在未获职代会批准的情况下，直接控制和处置集体企业资产。调查显示，轻工集体企业在清产核资中发现有18.55亿元的集体资产被上级单位平调。一些地区不认可1998年全国城镇集体企业清产核资产权界定的结果，规定不经政府或主管部门重新界定和批准就不能进行改制。有些地区规定集体资产归国资部门管理，国有控股公司统一管理集体企业及其经营决策和改制，一些由原工业局改组的控股集团公司，以资产重组、优化资源配置等名目，把集体资产转化为它们控制的资产；以“主管部门”“主办单位”或“挂靠单位”身份扶办过集体企业的单位，往往以集体企业的上级自居，成为集体资产的所有者。由此引发了不少纠纷。

3、集体企业改制后变更登记的措施不健全。政府及相关部门和机构对集体企业的许多行政审批制度不尽合理。根据现行法律法规，集体企业在进行企业改制、年检、工商注册、税务登记以及破产关闭等行政审批程序时，都遇到了许多不尽合理的束缚和制约。集体企业改制后，到工商局进行企业注册变更登记是法定程序。但是变更登记又有规定，需要上级“主办单位”“挂靠单位”或者“主管部门”盖章同意。而一般效益好的企业，“主管部门”“主办单位”或“挂靠单位”都抓在手里不放，想把它们当成单位或者机关的小金库，制约其改制。现实中改制比较容易的集体企业往往是资不抵债的企业。同时，在行政审批中的层层“搭车”现象也比较严重。

（四）集体企业的职工生活缺乏保障

1、集体企业的下岗失业人员多且再就业难度大。2001年，全国城镇集体企业离岗人员506.53万人，占全国企业离岗总人数的四分之一，相当于国有企业离岗总人数1208万人的42%。集体企业下岗失业人员生活普遍十分艰难。2001年全国城镇集体企业离岗职工人均生活费789元，月均不足66元，是全国所有企业离岗职工平均生活费的39%。以辽宁省国有企业兴办的集体企业为例，在2002年的1433户厂办集体企业中，离岗及下岗职工人数为36.4万人，占职工总数的67.9%；离退休职工11.6万人，占在岗职工（17.2万人）的67.4%，特困职工高达4.8万人。由于厂办集体企业多为服务型、配套型企业，职工普遍素质较低、技能单一，加之培训不够，离岗后重新就业机会少，社会就业压力非常大。

2、集体企业的职工保障缺乏国家政策支持。集体企业改制必须解决置换职工身份、安置企业职工等问题。而对于职工社会保险基金，置换身份经济补偿金，下岗职工一次性安置补偿费用等诸多焦点问题，集体企业均没有相应的法律依据。在辽宁省的1433户厂办集体企业中，共有职工65.2万人（含离退休职工11.6万人），未参加养老保险的28.5万人，占43.7%；未参加失业保险的35.3万人，占54.1%；未参加医疗保险的59.2万人，占90.8%。拖欠职工工资一年以上的厂办集体企业有703户，有的甚至拖欠三五年不等。本溪煤矿集团破产时，3.6万名全民职工按破产政策得到了安置，但1.8万名集体职工却因为没有政策依据，只能纳入低保，生活保障问题突出。

3、集体企业的职工上访呈逐年增长趋势。以辽宁省的厂办集体企业为例，近年来，厂办集体企业职工上访不断，并有逐年增长趋势。特别是国家为解决国有企业困难、保障国有企业下岗职工基本生活等出台了一系列政策，这些都在集体企业中产生了强烈反响。集体企业职工经常到政府或有关部门反映他们在生产、生活方面存在的困难，并经常是群体上访，在一定程度上影响了社会稳定。在东北老工业集中的地区，这方面的问题更加突出。

（五）部分困难集体企业无力支付改革成本

1、集体企业改制的各程序中所需费用。集体企业改革、改制的程序复杂，按规定必须经过清产核资、资产评估、产权界定、产权登记、产权交易、工商注册变更登记等主要程序，各程序均需交纳相应费用，包括资产评估费、验资费、交易费、查名费、注册与变更登记费等，企业改制通常需要数万元的直接费用。

2、集体企业安置职工和离退休人员所需费用。企业改制需要一部分富余人员退出，有的是一次性安置，有的是内退和提前退休，安置费用必须解决。有的改制企业要对职工进行身份置换，也需要给予一定的经济补偿。国有企业在终止原有劳动合同、置换职工身份时，通常参照1994年10月国家出台的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的规定》，其中规定对职工的一次性安置费，原则上按照破产企业所在地职工上年平均工资收入的3倍发放。而对于集体企业职工身份置换则无明确规定，许多集体企业改制只能由其自己予以解决。另外，集体企业改革必须支付包括离退休和内退人员在内的生活费、养老费、失业保险费和医疗费等费用。

3、集体企业须承担的大量债务。参加1998年清产核资的城镇集体企业有31.3万户，资产总额18498.7亿元，负债总额14464.7亿元，所有者权益4034.4亿元，资产负债率78.2%；资产损失和资金挂账2557.1亿元，占所有者权益的63.4%。可见，许多集体企业都是债务负担沉重。一些企业长期拖欠职工工资、医疗费、集资款，欠缴职工养老、医疗、失业保险金，有的连离退休人员的生活保障费用也无力支付；尤其是一些濒临破产企业，除了内部拖欠以外，还有大量外债（债权人有银行、企事业单位和个体经营者）、欠息和欠税，对这些企业确实无力自主偿还。

三、以明晰产权为重点深化集体经济改革

（略）

四、深化集体经济改革的政策建议

当前应贯彻落实十五大、十六大和十六届三中全会精神，统一思想认识，形成促进集体经济改革发展的良好环境。针对各地促进集体经济改革发展任务重的实际情况，建议国家发改委作为全国集体经济的综合指导部门，加强组织协调，尽快完善相关的政策措施，促进集体经济在新时期有新发展。

（一）尽快研究制定全国深化集体经济改革的指导意见

集体经济在东、中、西部的发展很不平衡。大部分地区的集体经济处于观念更新、体制创新、制度变革、多形式多层次搞活的状况，有一批企业已通过做大做强进入了现代企业行列，更多的则正处于改、转、租、卖的转型阶段，也有一批企业陷入了发展困境。国家发展改革委作为全国集体经济的宏观管理部门，鉴于当前集体经济改革发展政策的滞后，应抓紧把《宪法》、十六大和十六届三中全会确定的各项方针政策具体化：

1、尽快研究制定《进一步深化集体经济改革的指导意见》。针对集体经济的发展现状、深层次矛盾和凸现问题，政府主管部门应抓紧研究起草全国性的《进一步深化集体经济改革的指导意见》，明确改革方向、目标和途径；从稳定大局出发，切实解决职工就业、生活保障等问题；推动其逐步建立现代企业制度。

2、制定指导股份合作制企业和国有中小企业改革的相关政策。通过制定全国《促进股份合作制企业发展的指导意见》等政策措施，规范股份合作制和中小企业改革，鼓励和支持以股份制、股份合作制、合作制以及国有、集体、非公有资本等参股的混合所有制经济发展，促进多种形式的集体经济健康快速发展。

（二）以厂办集体企业改革为突破口进一步深化改革

厂办集体企业的改革关系到东北等老工业基地的振兴，并在一定程度上直接影响到老工业基地的经济结构调整、国企主辅分离、安置富余职工和社会稳定等问题，深化厂办集体企业改革亟需解决以下政策问题：

1、允许对厂办集体企业占有的国有资产实行无偿划拨并进行处置。为促进集体经济发展，维护社会稳定，在政策上应允许将厂办集体占用主体厂的厂房、设备和土地使用权无偿划拨给该企业，允许厂办集体企业对其进行处置并用于支付改革成本，以解决面临的生产经营和职工安置等困难。

2、允许厂办集体企业随同主体厂一并破产。凡是主办厂已纳入国家政策性破产计划的，其所属符合破产条件的厂办集体企业可一并破产，在职工经济补偿、核销呆坏帐准备金、破产企业受偿顺序等方面与国企享受同等待遇。

3、允许厂办集体企业享受国家有关政策。应允许厂办集体企业享受八部委联合下发的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改[2002]859号）所规定的各项政策，加快主办厂和所办集体企业的改制改组。

4、比照国企的并轨政策妥善安置厂办集体企业离岗职工。对因长期停产而离岗的厂办集体企业职工，依法解除劳动关系后应给予经济补偿，补偿标准可比照国企并轨试点的政策执行，费用由国家、地方和企业共同承担。

5、在目前低保标准的基础上适当提高集体企业退休人员的补助标准。对长期因关停无经营活动，未参加基本养老保险社会统筹，且无力缴纳基本养老保险的厂办集体企业退休人员，建议在目前低保标准的基础上，适当提高救助标准，妥善解决这部分职工的基本生活保障。

6、允许厂办集体企业的离岗职工享受国家再就业优惠政策。建议放宽国家再就业优惠政策的对象和范围，将厂办集体企业的离岗职工纳入再就业扶持对象，在就业培训、经营场所、税费减免和小额贷款等方面，享受与国有企业下岗失业人员同样的就业扶持政策。

（三）加强研究立法以促进集体经济的多种形式发展

1、加快合作经济研究和立法进程。目前，《农民合作经济组织法》已列入了全国人大立法计划。当前大量集体经济发展为合作经济，但城乡合作经济至今无法律地位，也无法在工商部门注册。所以应进行深入调查和专题研究，借鉴国外150多个国家和地区已制定的合作经济法，适时起草我国的《合作经济法》，通过法律来规范合作经济的组织行为，保护合作经济的合法权益，促进各类合作经济健康快速发展。

2、修改完善《乡村集体所有制企业条例》和《城镇集体所有制企业条例》。颁布于1990年和1991年的这两个条例，产生在我国确立社会主义市场经济体制之前，许多内容已不适应当前的发展状况。比如：设立、变更集体企业必须由政府主管部门审批；企业税后留利60%不得用于分配；投资主体多元化的城镇集体企业中，集体资产必须占51%以上；投资主体多元化的城镇集体企业，国家投资达到一定比例的，上级可以任免集体企业厂长经理等。建议结合集体经济发展的实际，适时对两个条例予以修改完善。

3、起草制定《城乡集体资产监督管理办法》。目前，城乡集体企业发展中存在着资产流失的现象，加之在企业改制中对集体资产的处置也缺乏法律规定和法律保障。为加强对集体资产的监督管理，建议起草制定《城乡集体资产监督管理办法》，确立集体资产出资人；规范集体资产的产权转让与变更；建立集体资产的运营与监督管理机制，使集体资产的所有者、经营者、管理者、监督者到位，各司其职，各负其责，促进集体企业建立现代产权制度。