编者按：武汉市工业合作联社李登祥撰写的《集体企业改革中值得关注的几个问题》一文，引起市领导重视。
集体企业改革中值得关注的几个问题
李登祥
在我国三十年改革开放的进程中，一些传统的集体企业通过改革改制，明晰产权，建立现代企业制度，成为新型的集体经济组织，展现出新的活力。但由于多方面的原因，集体企业改革中的深层次矛盾还比较突出，有相当一部分集体企业的处境十分艰难，职工生活十分困难，改革的任务仍然十分艰巨。
一、集体企业改革的现状和特点
从武汉市的情况来看，集体企业改革起步比较早，但早期的改革主要是在企业实行多种形式的经营责任制，包括承包经营、租赁经营等。党的十五大关于鼓励发展“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济”精神，促进集体企业改革向着建立和完善现代企业制度的目标前进，股份合作制、公司制成为改革的主要目标模式。2000年以来，特别是党的十六大提出“深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展”的要求以后，武汉市集体企业将“工厂制”改为“公司制”作为改革的主要内容，企业改制成为深化集体企业改革的主要措施。党的十七大召开以后，武汉市深入贯彻“推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济”方针，把集体经济的改革发展统筹到全市经济社会发展大局中，对集体企业改革发展提出新要求、作出新部署。
武汉市工业合作联社原有企业两百多户，在机构改革中，经过几次企业隶属关系划转，一大批企业属地管理，2000年联社所属企业为44户，至2007年底已有35户企业实行了不同形式的改制，改制面达到81%。改制后，98%的职工与原企业解除劳动关系、转变原有职工身份，按政策给付经济补偿金。其中，21%的原企业职工在新企业实行内养或协议保留养老关系；18%的原企业职工转入新企业；另外61%的原企业职工自愿选择自谋职业。改制企业以内部职工出资为主组建的新公司占已改制企业总数的89%，仍然保持着集体经济的特征。武汉市集体企业改制有以下几个主要特点：
一是参照实行国有企业改制的相关政策。2000年武汉市出台了《关于促进中小型国有企业改制的若干实施意见》，由于国家没有出台关于集体企业改制的政策意见，因而市政府的这个文件没有提及集体企业改制的有关问题，但市政府在相关会议上要求集体企业参照执行，并于2001年印发了《关于支持城镇集体企业改制的通知》，正式明确规定集体企业改制可参照执行国有企业改制的相关政策。联社在推进集体企业改制的过程中，有效地利用改制政策，通过协调将财政借款转为资本金，按政策将租用公房价值的70%用于企业改制，土地转让收入支持企业改制等，多种渠道筹集企业改制成本。
二是坚持以产权制度改革为重点。武汉市集体企业改制坚持把理顺产权关系，合理安置职工，建立全新企业机制作为重点，逐步健全法人治理结构。在注重企业新机制创建的同时，对改制企业主要采取了“职工持股”的形式组建新的有限责任公司，使企业产权得到明晰，企业所有者真正到位。在联社系统改制后组建的新企业总股本中，职工以经济补偿金转为在新企业的股份及职工增量入股占63%；新企业经营管理层持股占24%，其他投资者占13%。
三是采取多种形式推进企业改制。联社注重因企制宜、区别不同情况，采取股份制、股份合作制、合资合作、兼并破产等多种形式推进企业改制。具体操作的方式有：⑴通过土地批租（整体出售、分拆出售、先租后售）筹集改制成本，进行改制；⑵通过量化存量资产，折股组建新企业，进行改制；⑶通过引资合作，“靠大联大”进行改制；⑷通过开发新项目，以项目为依托进行改制。
四是规范企业改制程序。联社根据市国企改革领导小组颁发的各类程序性文件要求，结合企业实际，制定了《关于进一步明确企业改制基本程序的通知》等相关文件，规范企业改制程序。在改制过程中强化职代会的作用，企业改制方案、职工安置方案和资产处置方案在经企业党政工联席会讨论通过并形成《决议》后，由联社组织专班进行论证，然后提交企业职代会讨论通过并形成《决议》，上报市国资委审批。企业资产出让坚持按市场机制操作，实行挂牌进场交易，做到公开、公平、公正。
二、集体企业改革面临的主要问题
武汉市集体企业的改革改制虽然得到市委、市政府的重视和支持，但由于集体企业改革的全国性政策还不明朗，地方套用国有企业改制的政策有一定的局限，尤其是一些困难的集体企业还难以找到改制的突破口，不少集体企业难以推进改制。目前，集体企业改制主要受到五个方面因素的制约：
1、金融债务处置中出现的新问题制约企业改制。在前期的集体企业改制中，企业通过与金融机构协商，将金融债务按政策允许的折扣比例计入改制成本，企业通过资产变现偿还。但近两年来，金融资产管理公司采用拍卖的方式处置金融债权，一些集体企业因房产所用权证和土地使用证连带抵押，不能以资产变现的方式回购债权来处置金融债务，致使金融债权通过拍卖旁落他人。新的债权人以极低的成本取得金融债权后，要求追索这些集体企业的全额债务，企业因无法偿还，其金融债务难以处置，企业改制也无法启动。武汉市有一家集体企业，历史包袱沉重，经营困难，停产已有十几年，下岗职工多年未领到生活费，处于资不抵债的困难境地。企业有一定存量的厂房和土地使用权，如果通过土地批租进行改制，可以按处置金融资产的折扣政策偿还债务，也可以妥善安置职工。但由于金融机构以低于债权金额20%的折价，将在该企业的债权拍卖，新的债权人以低价获取债权和抵押的“两证”后，向法院提出了主张全额债权的诉求，职工安置面临悬空的危机。这种利用金融债权拍卖一案暴富的案例在全国屡有发生，对社会稳定造成很大负面影响，河北省高院于2004年曾向最高人民法院作过反映，但至今未出台有针对性的司法解释。
2、社保缴费压力制约企业改制。由于集体企业历史包袱沉重、经营困难，无力为职工缴纳社会保障的费用，职工的社会保障待遇难以落实到位。一是困难集体企业无力缴纳退休人员一次性医保费。武汉市规定退休人员进医保，要由企业按社平工资的50%为每人缴纳一次性费用。至2007年底，联社有25户企业存在较严重的退休人员医保欠费问题，涉及退休人员8563人。由于这些企业长期停产，经济状况十分困难，有的企业连在职职工的当月医保费都不能按时缴纳，对退休人员医疗保障产生直接影响。二是企业欠缴在职人员社保费的问题突出。据统计：截至2007年底，联社系统中有19户企业欠缴职工养老保险，欠费达4251万元，涉及职工4186人。这些企业长期经营困难，大量下岗人员多年未发放生活费，有的企业将仅有的房屋租金主要用于上缴当月医保费，有的企业甚至只能将在岗职工微薄的工资停发，优先保证上缴医保金。
3、改制成本严重不足制约企业改制。武汉市集体企业改制成本筹集的渠道主要有五条，一是企业对原主管单位的各项欠款豁免；二是企业历年对财政的借款转为资本金；三是将改制企业出售住房（包括出售住房使用权）的售房资金（留足售房金额20%的房屋维修费后的剩余部分），冲抵企业负资产和安置职工；四是将企业租用的房产部门的公房产权进行置换，其置换价值按7：3的比例进行分配，即置换价值的70%用于冲抵改制企业负资产和安置职工，30%支付给房产部门作为补偿；五是企业出让土地使用权获得的收入。其中，土地转让收入是企业筹集改制成本的主要渠道。但由于土地转让受多种因素的制约，不少企业的改制成本难以筹集，尤其是“两证”抵押的企业和土地存量少、区位差的企业，筹集改制成本的难度更大。
4、职工分流安置的难点制约企业改制。转变职工身份，合理安置职工，是企业改制的重点和难点。从近些年企业改制的实践来看，有三种安置职工的方式，但实施的难度越来越大。一是通过经济补偿解除劳动关系、自谋职业，是在企业改制中安置职工量最大的方式（占60%以上），但一方面由于企业有效资产缺乏，支付职工的补偿金的能力有限，尤其是特困企业的补偿金支付难以到位，无法安置职工；另一方面职工自谋职业的能力受到多种因素的制约，其补偿金与职工缴纳社会保障的需要有相当大的缺口，职工对通过经济补偿解除劳动关系的抵触情绪增大。二是保留劳动关系、协议内养，是安置年龄较大职工的方式，但企业承担缴纳社会保障费的能力有限，并且缴费标准年年提高，企业改制预留的资金不足，企业社保欠费的现象严重，影响了这部分安置对象的稳定。三是职工转变原来的身份，在新企业建立新的资产关系和劳动关系，是安置职工的重要方式，但如果新企业不能发展，又会出现新的问题和矛盾，甚至还会出现第二次改制和安置职工的问题。
5、新企业发展困难制约企业改制。通过改制组建新企业，谋求经济发展，是深化集体企业改革的主要目的，但由于多方面的原因，新企业的发展面临诸多困难。一是职工持股会的地位不明确。职工持股会本是劳动者资本联合的一种组织形式，但由于持股会的运作方式还在探索中，一些不完善的地方被夸大，职工持股会在一些地方被叫停，出现了限制职工在新企业入股的现象，引发了新的矛盾，制约了企业的改制和发展。二是有的新企业法人治理结构不完善，决策层和经营层高度重合，没有建立有效的激励机制和制约机制，企业仍然在旧体制上运行，缺乏发展的活力。三是融资渠道不顺畅。有些新企业由于融资难，好产品、好项目得不到发展。
三、集体企业深化改革亟待解决的几个政策问题
1、金融债务处置问题。据对联社9户尚未改制的集体企业调查，2007年底企业资产总额3.63亿元，负债总额4亿元（主要是银行借款），净资产总额负三千七百多万元，资产负债率为110%；初步估算企业改制资金缺口总额达1.05亿元。因此，只有从政策上给予支持和扶植，才能从根本上解决企业改制成本问题。2006年，国家发改委、财政部、中国人民银行、审计署、中华全国供销合作总社、中国农业发展银行、中国农业银行等七部门联合发文《关于供销合作社1993年以来新增财务挂帐处理有关问题的通知》(发改经贸[2006]551号)，为解决供销合作社企业财务挂帐问题起到极大的促进作用。建议城镇集体企业享受此政策，同时出台解决企业金融债务的优惠政策，金融资产管理公司拍卖金融债权时，要实行“两优先”，一是由企业用土地变现的资金按底线价格优先购买；二是通过市场竞价购买者要优先安置企业职工，做到“谁购买，谁安置”。
2、特困集体企业改制问题。特困集体企业的职工是社会的弱势群体，有的长期没有生活费，社会保障不到位，处于社会生活底层，并得不到应有的关注。武汉市一位分管经济工作的副市长在联社调研时，对困难企业集体企业职工的境况感叹到：现在社会对“低保”户的关注度越来越高，但对困难企业职工没有生活保障的问题关注不够，这个问题应当引起重视。但由于这些困难企业缺乏改制的成本资金，职工长期得不到安置。目前，有的地方出台了国有特困企业改制和供销合作社直属企业改制的优惠政策，一是对国有特困企业改制和供销合作社直属企业改制，在解除劳动关系职工的补偿金等方面，有资金扶持政策；二是特困国有企业下岗职工距法定退休年龄五年以内的，有财政支付社保金的政策；三是特困国有企业退休人员进医保的一次性缴费，有财政支持的政策等。建议特困集体企业享受相同的改制政策。
3、职工持股的问题。党的十五大提出“劳动者的劳动联合与劳动者的资本联合为主的集体经济尤其要提倡和鼓励”的方针，在实际工作中缺乏有指导性的实施政策。如：以合作制为基础、兼有股份制某些特点的新型集体经济没有得到有力支持，股份合作制、职工持股公司在工商登记中遇到障碍。有的地方在企业改制中不让职工持股，一味强调经营者持大股和绝对控股。建议出台职工持股的规范性文件，对职工持股的形式、职工持股机构的运行方式等作出明确规定。
4、扶持新企业发展的问题。要把改制后新组建的企业纳入社会经济管理体系中，与其它类型企业享受同等的待遇。一是在财政扶持上，从中小企业基金中划出专款扶持新企业的发展；二是在信贷扶持上，积极为新企业发展提供贷款贴息、担保等金融支持，对产品销路好的企业提供信用贷款。
5、集体经济管理体制问题。要把城镇集体经济的改革发展纳入国民经济和社会发展规划，研究制定城镇集体经济改革发展的政策措施，并依法监督检查执行情况，协调解决企业改革和发展中的矛盾与问题，促进城镇集体经济的健康、稳步发展。一是在“大部制”改革中，明确集体经济的宏观管理机构，负责城镇集体经济的统筹规划、调控管理、协调服务。二是明确指导协调机构，充分发挥城镇集体经济联合组织的职能作用，赋予其对城镇集体经济的指导协调和行业管理职能。
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