编者按：十多年前，
混合所有制的价值再发现与实现路径
常修泽
发展混合所有制经济，是上世纪九十年代末期，中国在经济改革中提出的命题。据笔者看到的材料，第一次在党的文件中出现混合所有制经济概念，是1997年的中共十五大报告。2013年，中共十八届三中全会《决定》更为明确提出：积极发展混合所有制经济，并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。为什么十余年后再提发展混合所有制经济？有什么新的诉求？在实践中，如何发展混合所有制经济？特别是如何使民营资本进入“铜墙铁壁”般的垄断性行业和特许经营领域？本文拟对此进行再探讨。
一、“包容性改革”:混合所有制经济的价值再发现
如果说，十年前笔者论述“发展混合所有制经济”，主要是从微观产权结构视角来探讨混合所有制经济的话，那么十年后的今天，则从“包容性体制”这一更高的层面、更宏观的视野，来发掘混合所有制经济的价值。
1．从经济体制改革方面分析:混合所有制是公正的市场经济新体制的产权基础。就中国来说, 既然资源配置由市场决定，而且“公有制经济和非公有制经济都是我国经济社会发展的重要基础”,这样一种包容性经济体制，在财产关系上就需要一种带有包容性的经济形式与之适应。这种带有包容性的经济形式既不是单一国有制，也不是单一私有制，而是在“社会公平和市场经济兼容”的基础上，将国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。混合所有制就是一种新的有效的财产组织形式，从而有利于公有资本和非公有资本的相互融合，这种“统一性”不是外在的统一，而是内在的统一。可以说，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。
2．从社会体制改革分析:混合所有制经济是“社会共生”体制的经济支撑。“社会共生”是笔者在《包容性改革论》中提出并阐述的概念。中国社会的分层与固化，已成为社会利益冲突和社会危机事件爆发的内在因素。在此情况下，为避免社会严重分裂状态，寻求社会各阶层的共生共存共富之路，就成为当务之急。随着改革的深化，中国社会和企业内部的利益关系已经“多元化”。在利益多元化的情况下，如何协调不同主体之间（此处指资本主体）利益关系的问题成为社会发展的新课题。混合所有制经济，既可以容纳公有资本，也可容纳非公资本；既容纳私人企业主和外资企业主的股本，也可容纳企业一般员工的股本，也可容纳各类企业的高级管理人员和中层管理人员的股本。这些资本的相互融合、互利多赢，有利于协调不同利益主体的关系，以建立“社会共生”的新体制。
3．从政治体制改革分析:混合所有制经济是建立“现代国家治理体系”的重要组成部分。在新阶段全面深化改革的总目标中，中央已经明确提出在完善社会主义制度的前提下，推进“国家治理体系和治理能力的现代化”。这是一个新命题。根据个人理解, 国家治理体系的内在机制应包括国家权力的运行、配置、约束和监督机制，独立的司法体系，反腐败机制，社会治理机制，混合所有制经济及其有效运转。这里有个“两层楼”的制度安排，一层楼是国家基本制度，一层楼是国家治理体系。同样，围绕混合所有制经济问题，也有个“两层楼”的制度安排：一层楼是国家基本经济制度，一层楼是这种制度的实现形式。如同提出国家治理体系一样，混合所有制经济也是越过了第一层面基本经济制度，而直接深入到第二层面经济制度的实现形式。从这个意义上说，“混合所有制经济”同“国家治理体系”是相通的，它是国家治理体系的经济基础和重要组成部分。
4．从新阶段全面改革的部署分析:发展混合所有制经济，是寻求改革取得实质性进展的突破点。当前中国的全面改革已进入“深水区”，面临艰巨的“攻坚”任务，需要寻找切实可行的突破口。资料表明，现在的央企有相当一部分依然是国有独资，这是下一步全面改革的一个重要领域。如果能够把这些国有资本“一统天下”的企业改造为产权多元的混合所有制企业，则有利于打破“一股独占”或“一股独大”的僵持格局，真正建立产权主体多元化、治理结构法人化的制度。这不仅使经济体制改革取得突破，而且也可以发挥经济体制改革的牵引作用，带动其他领域的改革。从这个意义上说，发展混合所有制是整个改革棋局的关键一步。
二、产权开放：国、民、外、内，四线联动
笔者认为，企业是资本的“载体”，是一种财产的组织形式。混合所有制，准确的说是资本的融合。应着眼于“资本”。根据国家工商总局《全国市场主体发展报告》，截至2013年12月底，在中国各类“市场主体”中非企业形态占75%，企业形态占25%。在1527.84万户的企业中，除已建立的混合所有制企业相关各种资本（如各种股份所有制企业和中外合资企业的各种资本）外，独资企业的资本主要为三类，即国有独资企业——国有资本，民营独资企业——民营资本，外商独资企业——外商资本，另加上非企业形态的企业内部职工的股本，共四种资本力量。从产权开放的角度，探讨发展混合所有制经济的路径选择,笔者的主张是“国、民、外、内，四线联动”。
1．第一条线，瞄准现有国有企业，吸引民、外、内资本与国有资本融合，深化国企产权改革。立足于现有国有企业，吸引民、外、内资本进入，与国有资本融合，建议采取六点方略。第一，瞄准中央企业及其子企业中尚未形成混合所有制企业的“半壁江山”，吸引民、外、内资本进入，形成混合。第二，除少数涉及国民经济命脉和重要行业（关键领域）的国有企业保持国有绝对控股外，多数国有企业不宜采取“绝对控股”。如确实需要控股的，可以采取优势控股（51%以上），或有效控股（51%以下）的方式。第三，对于大多数不需要国有资本控制而可以由社会资本控股的国有企业，可以采取国有参股的形式，即由民营资本控股，或者是国有资本全部退出，由民资经营。第四，按中共十八届三中全会的精神，实行企业员工对国有企业持股。第五，针对国资委系统内的中央企业母公司混合所有制企业寥寥无几的局面，确定中央企业母公司应成为发展混合所有制重点环节。第六，国资委所属系统之外，尚有大量国有资产，如铁路系统、金融系统、烟草系统、教育系统、文化产业系统等等，其隶属于国家有关部门。这些系统的国有企业（包括母公司）也应改造为混合所有制企业。
2．第二条线，立足于现有民营企业，让国、外、内资本与民营资本融合。民营资本是中国改革开放以来新崛起的一支资本力量。根据《全国市场主体发展报告》，截至2013 年底，全国私营企业1253.86 万户，注册资本（金）39.31 万亿元，私营企业占所有企业单位数的82%以上。虽然大型私营企业为数不多，但是拥有的企业资产和个人财富相当可观。从实际情况看，这支队伍（包括大中小私营主）的作用并未发挥出来。这就意味着，民营资本参与发展混合所有制具有相当大的潜力。立足于现有民营企业，让国、外、内资本进入民营，笔者称之为“民有吸纳式”。在过去十几年的研究中，学术界多聚焦于将国有企业改造成混合所有制企业，而对民营独资企业改造成混合所有制企业重视不够。中共十八届三中全会《决定》指出:“鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”，提出了一个新的问题。2014 年政府工作报告中提出，要“增强各类所有制经济活力”，这当中自然包括发挥非公有经济的经济活力，为民间资本提供大显身手的舞台。
3．第三条线，立足于现有外资企业，让国、民、内资本与外商资本融合。改革开放以来，外商资本（包括外国和港澳台资本）来中国大陆投资经营，已成气候。根据《全国市场主体发展报告》，截至2013 年底，外商投资企业44.6 万户，注册资本12.36 万亿元。鉴于这些企业已经在中国大陆扎下“营盘”，对投资环境比较了解，随着其资本扩张的需要，相信会有一部分“捷足先登”，积极参与国有企业改革和民企发展，是参与发展混合所有制的另一股力量。在这方面，应关注国际上从事跨国并购的外商资本力量。近年来，随着中国利用外资的方式由传统的“新设投资”向“跨国并购”方式的转变，并购投资所占比重有所提高，但仍不理想。这就意味着，利用跨国并购方式推动发展混合所有制具有相当大的发展空间。
4．第四条线，立足于企业员工，实行员工持股。企业员工参股是上世纪九十年代末企业改革中出现的新事物。在当时的企业改制中，不少企业曾实行“员工持股式”改革。但近十来这一改革方式被“淡化”，有的地方员工持股遭到批判，中国企业改革也遇到重大挫折。中共十八届三中全会明确指出，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。这可以看成是对曾遭到批判的“员工持股式”改革予以“平反”。从这个意义上说，“员工持股式”改革又回到原点。现在各类独资企业以及混合所有制企业，可以根据各自情况，实行“企业员工持股”。虽然各类企业员工拥有的私人财产数目不大，而且其私人财产也不可能全部用来参与企业资本混合，但由于人数众多，“聚沙成塔”，也是一支不容忽视的力量。这对于“形成资本所有者和劳动者利益共同体”更具有社会意义。
以上四条线推进，前两条线是重点，而第一条线是重中之重。两条重点线实际是两种思路：一种是瞄准现有国有企业的“国企改革式”；一种是立足于现有民营企业的“民企发展式”。这两种思路并不矛盾和排斥。从国企改革角度，笔者倾向于第一种做法。如何把目前部分国企国有资本“一统”的这个格局打破？现在很需要把国有企业改造为产权多元的混合所有制企业。在这样的国情条件下，做法应该是把“筐”里的国有资本的一部分换成民营资本。这种模式是对传统企业的一种创新。
三、产业开放：民资入“垄”四条途径
“产业开放”在中国，重点是垄断行业的改革问题。现在需要研究的是民间资本如何进入垄断性行业问题。民营资本进入垄断性行业，要解决进入“路径”问题。这里提出以下“四条路径”。
1．第一条路径，开放“管理服务外包”。这实际上是垄断性行业向民间资本开放经营管理权。由民营企业组建高质量的经营管理团队，去分包国有企业的管理权。就像现在酒店管理公司一样，虽不动国有企业的所有权关系，但通过“管理外包”渗透进去，推动垄断行业“经营管理权变革”。这是比较方便进入的一种方式。
2．第二条路径，开放“特许经营权”。结合中国的实践，实施垄断行业特许权经营制。其实质，是由民营企业与政府公共服务部门签订合同。在合同期限内，民营企业经营公共服务部门业务，获得收益，并承担商业风险以及相应的维护性投资之责任。
3．第三条路径，开放“新建项目产权”。这实际是在不触动原有产权格局情况下实行“增量变革”。第一，可以是部分注资，如电力、电讯、铁路、民航、邮政等领域，每年都要新上一批重大项目，过去多由国有去建，现在则鼓励民营资本往里面去注资；第二也可以联合整体进入，如国家将发放若干民营商业银行牌照，民营企业资本可以联合起来申请办民商银行（不是到原有国有银行去参股）。从体制改革角度来看，先从增量变革起步，由增量变革带存量变革，相对来说阻力和摩擦小一些，推进混合的步伐可以大一些。
4．第四条路径，开放“垄断企业存量格局”，让民营资本“参股”或“控股”。鉴于现在面临的主要问题是如何让传统的单一制企业变成“混合所有制的产权结构”，这种方式更带有创新的意义。可以是由民营资本向现有的国有企业注资，使民营资本“参股经营”；也可以把国有企业向非公有企业整体或大部分出售，使民营资本“控股经营”。当前，铁路运输业、航空运输业、电信、广播电视和卫星传输服务业、城市公共交通业等垄断性行业虽然有非公资本进入，但规模还是偏小，下一步应在增量资产和存量资产两个方面，加大产权制度改革的力度。
上述四条路径，由浅入深，由易到难，逐步地使民营资本进入垄断性行业。从国家未来的走势来看，不排除依然有国有独资的企业，也不排除有独资的私营企业，但是主流的企业应是混合所有制企业。这是中国企业形态发展的必然趋势。
最后，要提出防止混合所有制的“异化”的问题。建议采取措施，提前预防和遏制。要严格把好资产评估关、价格确定关、交易透明关、资金到位关。不能在一片改革声浪中把“混合”变成个别人“浑水摸鱼”的机会，不仅国有资本不能被侵吞，民营资本、外商资本、职工股本都不能被侵吞。对此，要规范运作、一视同仁。
（作者系著名经济学家，国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授。本文内容有删节）
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