郑良芳

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确地提出允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，这个决定的重大意义是党中央相信农民、尊重农民权益，给农民有权自主进入金融领域，自主筹办信用合作和各类销售、农副产品加工合作社，获取金融、销售、加工业等利润。这是农民进行社会主义新农村建设和农村实现小康的希望。

一、各地农民自办信用合作存在的问题

在党的十七届三中全会《决定》指引下，农民办的信用合作组织发展数量己达上万家之多。大概可分为三类：一类是经银监会认可的，仅为十三家；二类是获得地方政府合法认可的、获工商许可证或民政部证明的；三类是均没有中央监管者和地方政府的合法性认可。这些农民办的信用合作机构切切实实解决了农民致富的融资难的问题。但是，各地农民自办信用合作也遇到诸多问题：

1、市场准入问题。农民的资金互助社的审批程序繁杂，银监会出台的《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社组建审批工作指引》，是按照现代化银行金融机构的要求，但对注册资本极小的村级资金互助社，存在组建过程太复杂和组建成本和操作成本太高的问题。如果按照要求办，好多资金互助社都要亏本，难以生存下去，专业合作社的信用合作很难开展。

2、有些地方政府对农民办的资金互助社采取不信任、不积极支持的态度。比如河北省顺平县农民程金台反映，他要办一个资金互助社，银监会已给他一个办社指标，但省局、县局都不支持，还对他们办的合作社进行了查封，后经中科院、银监会领导进行了协调才启封，但至今都未能拿到合法认可。笔者还参与了合作社专家沙龙组织的对河北东光县古树于等四家合作社实地考察，发现县有关部门下令农村信用社对农民办的合作社在农村信用社的存款帐户实施冻结，东光所有合作社每笔提存开支均要经过乡长签字批准才能支付的怪事。

3、不少农民办的信用合作----资金互助社，由于组织的存款少和存在融资渠道不畅，一些商业银行和政策性银行对资金互助社融资大门始终关闭，使一些资金互助社难以满足社员发展生产的资金需要。

4、我国的金融改革，缺乏对《合作金融》立法，是导致合作基金会违规经营，纷纷破产清算的重要原因。而今，则是导致农民办的信用合作——资金互助社缺乏法律应有的支持与保护，是造成农民办的信用合作出现办社难、许可难、注册难、融资难和发展难的重要原因。此外，对农民办的信用合作究竟由谁监管好，由银监会监管好？还是由地方政府有关部门监管好？这个问题需要进行研究。

二、对策与建议

1、目前农村金融服务体系中合作金融是短扳，加快发展以农民为主体的真正合作金融组织是当务之急。我国农村个体家庭联产承包户的经营本质特征，在客观上决定了必须要发展合作社经济和合作金融为主导，这是被世界各国特别是东亚众多小农国家的实践所证明了的。特别是当金融监管领导部门已决策将原来农村信用合作社改革成为农村商业银行、将农村信用社设在村里的24.78万个信用代办站统统撤销以后，农村62.9万个自然村都没有了金融机构的服务网点，客观上要求尽快帮助农民发展农民为主体的真正信用合作体系。党的十七届三中全会《决定》指出，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融体系。而从目前农村金融体系来看，合作性金融则是短扳，为此，加快帮助农民发展合作金融，这是重中之重。因为合作金融是农村经济的核心，发展农村合作社经济离开这个核心将会寸步难行！各地众多发展资金互助社的实践也充分证明：农民专业合作社有了资金互助社后，农民专业合作社也才能得到较快稳健的发展。

2、创新农村金融体制必须要破除不相信农民能办好信用合作的传统观念。建议各级政府对农民为主体的信用合作组织的新生事物要百般爱护，建议财税部门对农民办的信用合作免征一切税赋，建议央行对农民办的信用合作免缴存款准备金，国家应从财税、金融政策上热情扶持农民办的信用合作较快健康发展。目前在党的十七届三中全会文件指引下，农民为主体的信用合作出现了蓬勃发展的喜人形势，来之不易，必须要珍惜。

3、为避免防止农民办的信用合作----资金互助社重蹈合作基金会破产的覆辙的建议。建议农民办的信用合作必须要坚持合作制的自愿原则、民主管理、社员参与、自治和独立、教育与培训、合作社间合作、关心社区的七项原则，切忌乡村政府把农民办的信用合作当成政府的小金库，金融监管机构要切实加强对资金互助社防范风险的监管工作。

4、建议立法部门尽快起草《合作金融法》，依法支持与保护信用合作能稳健健康发展。在《合作金融法》中，规定农民办的信用合作的准入条件、应坚持的合作制原则、风险管理措施、国家的免税措施、有关金融机构的融资途径等。从法律上支持保护农民办的信用合作的角度，解决行政许可难、注册难、融资难、发展难等问题。从众多农村合作基金会破产被撤销，其中重要的一个教训是缺乏法律制度规范。为了保证农民办的信用合作能稳健发展，也迫切需要立法部门加快对《合作金融》进行立法工作。

5、我国农村经济发展的不平衡性，决定了农村信用合作也可采取不同形式。可以采取以供销社为主体发起成立农村合作经济组织联合会“大联合”资金互助模式；可采取农民专业合作社资金互助部模式；也可采取专业合作社“二合一”方式成立资金互助合作社模式；财政部专门安排两千多万元资金在14个省28个县每县5个村试验性推广仪陇互助合作组织的模式。笔者也曾著文建议应大力推广财政资助发展互助合作组织模式，因为这个模式是极其符合贫困地区需要的。

6、建议商业银行给农民办的资金互助社发放批发贷款，建议国家财政出资扶持各地发展农村信用担保合作社，帮助农民办的资金互助社解决融资难的问题。目前，农业银行已向四家小额信贷组织提供批发贷款，建议商业银行均应向农民办的资金互助社提供批发贷款。吉林省在全国率先成立梨树县三联信用担保合作社，通过其为梨树县百信农村资金互助社融资提供担保，成功构建了银行与农民的资金互助社融资的桥梁，解决了农民资金互助社的融资难的问题，这是值得各地进行借鉴的。

7、为适应草根金融发展的需要，要发展“分层、灵活、差异”的金融监管。监管分层，中央金融监管由“一行三会”负责，地方金融监管由地方金融办、工商局或指定其他地方机构负责。笔者建议对农民办的信用合作的监管，由地方金融办委托农业部门的经营管理站进行具体监管，这是符合目前我国农村实际情况的。北京通州区就是委托所属乡镇经管站定期进行审计，定期公开互助资金使用情况，上报互助资金的财务报表的。

8、要确保农民办的信用合作能基业长青，必须要因陋就简、坚持勤俭办社。从农村信用合作社几十年来办社的实践来看，凡是能做到坚持勤俭办社的优良传统的，都能做到年年实现盈利。而今，凤阳县四十一家互助社中，除一家利用村集体办公房外，其余全部利用社员家庭场所，这种因陋就简办社的措施，就大大降低了办社的成本。其实，农民办的信用合作——资金互助社是农村信用社的优良客户。江苏盐城市将农村资金互助社资金管理纳入到当地农村信用社（农村合作银行）的管理体系，农村信用社的运钞车每天早晚两次向农村资金互助社押送和回笼现金，这就大大减少了农民资金互助社保管大量现金的风险和运营成本，这个成功的管理经验，值得一些地区借鉴的。

北京通州区农委、区经管站制定的《通州区农民专业合作社资金互助管理办法》通俗易懂，符合实际需要，值得各地学习借鉴。作者在去年底应邀参加了通州区资金互助社试点论证会，了解了该管理办法。该办法突出强调资金互助资金的来源主要是本合作社内社员的个人闲置资金，为支持合作社的发展自愿交纳的，体现了社员的互助精神和对合作社的信任，为保证互助资金的安全、完整，合作社制定措施防范风险。一是参加资金互助的社员仅限于资金互助试点合作社的社员，不吸收社外人员资金（国家扶持资金除外），也不外借社外人员资金。二是借款必须提供担保。借款人至少选择两名本社社员以自有资金为其提供担保。三是借款额度比例控制。种植业借款的数额是其股金的15倍，最高不超过5000元。养殖业资金需求量较多，为保证生产，借款额度可突破5000元，但不能超过为其担保的社员在互助金的总额。四是建立个人信用档案。三次以上到期未还款不良记录的经研究除名，警告后不还款的，起诉至人民法院解决。五是委托所属乡镇经管站定期进行审计，定期公开互助资金使用情况，上报互助资金的财务报表。通过两年的实践，合作社社员参与了意见，如担保，由原来的信誉担保，发展成信誉和额度担保，担保人投入的资金等于或大于借款人借出的资金，大大降低了借款风险。目前资金互助试点运行中已形成了一套可操作的资金管理模式，其中包括社员的资金规模、借款程序、借款周期、借款额度、公示制度、跟踪服务等各项内容。各试点合作社也分别制定了《本合作社的资金互助章程》、资金互助审批小组职责、会计职责、出纳职责和财务管理制度、资金运行流程等一系列规范化制度。通过制度建设，提高了试点工作的科学化、规范化管理水平。区、镇指导员经常到试点合作社对管理人员进行业务指导，发现问题，及时纠正，从而保证了合作社资金互助档案完善，账务真实，业务规范。区经管站统一印制了专用《合作社资金互助证》《借款合同申请书》以及《互助资金使用台帐》等，分别送到各试点合作社，为试点合作社及时办理有关手续提供了极大的方便。