市农委政策法规处  方志权

上海城乡经济社会发展中，土地是极其重要的资源。随着各项建设的推进，本市建设用地的需求总量很大。如何增加土地供应，提供发展空间，是大家十分关注的“热点”和“难点”。对这个问题，一方面，国家实行了严格的土地管理制度，强调节约集约土地资源；另一方面，由于土地所有权和使用权的双轨制，集体建设用地利用粗放低效，闲置浪费现象比较普遍，土地资源价值没有真正显现。解决这一问题的出路就是推进农村集体建设用地有偿使用和流转。本市农村集体建设用地要占全市建设用地总量的40%。节约集约利用和流转的潜力很大。

上海在节约集约利用土地方面，已进行了有益的尝试，节约集约了土地，推进了农村城镇化，农民得到了实惠。本市集体建设用地具有良好的市场需求，容易发挥大城市及周边地区级差地租效益。本市开展集体建设用地还具有良好的制度环境，可统一规则，统一平台，统一监管。目前本市已选择了浦东新区合庆镇、嘉定区徐行镇、松江区佘山镇、金山区亭林镇、闵行区梅陇镇五个点进行试点，总体来看进展比较顺利。

认识之一：推进农村集体建设用地有偿使用和流转是统筹城乡发展的突破口

当前要把农村集体建设用地有偿使用和流转摆在非常突出的位置，把它作为统筹城乡发展的重要突破口，使之成为上海经济社会发展新的增长点。推进农村集体建设用地有偿使用和流转，不能单纯看作是土地管理的问题，也不只是农业发展的问题，而是对经济增长，对全局来说是个大事，做好了这件事，有利于促进新城建设，有利于促进郊区发展，有利于促进农民生活水平明显提高，有利于促进城乡经济社会一体化发展。要通过盘活农村集体建设用地的存量，使土地资源有序流动，让资源配置更加合理，充分体现集体建设用地的价值。依托城市发展带来的土地级差地租效益，有效增加农业地区集体经济组织和农民收益。

认识之二：推进农村集体建设用地有偿使用和流转应当把握好三个重点

推进农村集体建设用地有偿使用和流转，涉及面广，政策性强，总体上要把握好“依法、自愿、有偿、规范”。在具体推进过程中，应当注意把握好以下几点。

一是科学规划，合理布局。开展这项工作首要前提是要将土地流转、宅基地置换全部纳入城乡建设用地增减挂钩试点范围。保证全面试点不出大问题，必须做到规划先行和规划约束。特别是规划区内的试点，绿地也好、容积率也好、产业也好，已有规划的必须按规划实施，关键是规划的约束。规划工作跟不跟得上、能不能到位，是工作成败的关键，否则将来带来的代价就大。因此，要坚持在“两规合一”的基础上，科学规划，合理选址，引导城乡布局结构调整和布局优化。

二是农民参与，政府主导。推进宅基地置换和非农集体建设用地流转，前提都要建立在农民自愿参与的基础上。要充分听取农民的意见，尊重农民的主体地位，使农民的合法利益得到保障，让农民群众真正得到实惠。在推进过程中，政府要发挥引导与指导的作用，而不是包办代替。推进集体建设用地流转要注重坚持“三条原则”，即确保城乡建设用地总规模不突破；确保复垦耕地质量；确保维护农民利益。节余的农村集体建设用地指标，通过流转主要用于新城建设，剩余的可在全市范畴内统筹使用。

三是因地制宜，分类指导。要根据区域特点和发展差异，加强分类指导，创新机制。如在推进建设用地流转时，近郊和远郊是不同的，土地出让方式和指标流转也不同。近郊要倡导租贷方式，经营不动产，搞集体股份合作制；远郊可以通过土地指标出让，增加村集体经济组织和农民的收益。在具体推进中要有所区别，条件成熟的可以多搞些，不成熟的不能强求，千万不搞盲目攀比。

认识之三：推进农村集体建设用地有偿使用和流转，既要加强集体经济，又要维护农民权益

这次集体建设用地制度改革的落脚点要加强集体经济，倡导流转的形式主要搞租赁，这是为了集体经济的长远发展。在具体操作过程中，一定要切实维护农民的权益，更不要在农民身上打主意，—次性流转的收益主要用于农民，租赁产生的收益要建立公开、公正、有效的管理机制，设立专帐管理，加强审计监督，真正维护好、实现好、发展好农民的利益。在具体工作指导时，我们提出了以下操作办法：

划分流转类型。农村集体建设用地流转，分为两种类型：一类是一次性流转，指集体建设用地使用权全部或部分出让给土地使用者和指标流转；另一类是分年多次性流转，指集体建设用地使用权通过租赁等方式让与土地使用者。

确定收益类型。农村集体建设用地流转收益，分为两种类型：一类是通过一次性流转取得的一次性土地使用权出让价款，其中：提取不少于10%用于基础设施建设，其余的收入部分为流转收益，归农村集体经济组织所有；另—类是通过分年多次流转取得的分年多次性土地租金等收益，全部为流转收益，归农村集体经济组织所有。

坚持分配原则。农村集体建设用地流转收益的分配应遵循以下原则：(1)按照权属分配原则。农村集体建设用地流转收益初次分配基于所有权，按照权属关系实行收益分配。(2)保障成员受益原则。农村集体建设用地流转收益归集体经济组织所有，主要用于集体经济组织成员的社会保障，增加集体积累、集体福利、公益事业经费和农民分配等方面。(3)尊重农民意愿原则。农村集体建设用地的流转方式、分配对象、分配形式，在遵循国家有关法律法规的前提下，应当充分尊重农民意愿，履行村民自治的民主程序，切实保护好农民的基本权益。

明确受益对象。农村集体建设用地属集体资源性资产，为全体成员集体所有。凡以出让方式获取的一次性收益按照农村集体资产产权分配办法进行处置。原则上按集体经济组织成员及农龄确定相应比例予以分配。凡以租赁等方式获取的多次性收益，应纳入集体经济组织年度收益分配进行管理，原则上按年度农村在册的集体经济组织成员人口进行分配。具体分配对象的确定(包括按政策从2001年1月1日转为居民户口的农村新出生人口)，应尊重农民意愿，由代表土地所有权的集体经济组织民主决策，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

确定分配办法。农村集体建设用地流转收益首先都应提取必要的集体积累和集体福利等，再按不同收益类型进行分配。通过集体建设用地使用权出让和指标流转形式流转获得的—次性收益，主要用于集体经济组织成员的社会保障，可设立专项资金，作为新型农村社会养老保险中的集体补助资金和农民大病风险保障补充资金的重要来源，以提高农民的社会保障水平。经民主决策，在确保保值增值的基础上，可确定—定比例的收益用于村级经济发展。为增加农民财产性收入，在收益中，还可确定一定比例用于现金分配，原则上不超过上年度本集体经济组织成员人均可支配收入的两倍。通过租赁等形式流转获得的分年度收益，可按集体经济内部收益分配规定，可用于当年农民的收益分配，以增加农民的财产性收入。

鼓励股份合作。在实行农村集体建设用地流转收益分配过程中，应积极鼓励村集体经济组织开展村级产权制度改革，创造条件组建股份合作社，将长期稳定的流转收益股份量化，促进农民增加财产性收入。

加强管理指导。各级农村集体资产管理部门要加强调查研究，摸清集体建设用地和流转收益分配使用情况，建立集体建设用地和流转收益分配的台账和管理制度，指导村组开展集体建设用地收益分配管理工作。