农村产权制度改革必须坚守集体所有底线  坚持体制机制创新

方志权

在深化改革的大背景下，如何创新农村集体经济有效实现形式，建立符合社会主义市场经济要求的农村集体经济组织产权制度，直接关系到广大农民的切身利益，关系农村基本经济经营制度的发展方向和农村社会治理体系的现代化，也关系到国家的战略全局。上海市委、市政府高度重视农村集体经济组织产权制度改革，自上世纪九十年代起就开始探索推进这项改革。近年来，上海始终坚持维护好、实现好、发展好农民利益，注重顶层设计，创新改革形式，完善政策措施，推动农村产权制度改革有序进行，为赋予农民更多财产权利奠定了坚实的基础。

以还权于民为根本出发点推进农村产权制度改革

上海是我国城市化进程最快的地区之一，农村集体资产实现保值增值，发展势头良好。目前全市镇村组三级农村集体总资产达4220亿元，净资产1300亿元。为了推动农村产权制度改革，2009年，本市对农村集体资产进行全面清产核资，摸清了全市集体资产的底数。2011年，建设市、区县、乡镇、村四级联网的农村集体“三资”监管平台，农村集体资产数据录入实现全覆盖。2012年，全市完成了农村集体经济组织成员界定和农龄统计工作。2014年，全市形成了推进镇、村两级集体经济组织产权制度改革的“1+1+12”政策体系。今年全市已先后启动改革726个村，累计完成改革1129个村，占应改革村总数的67.32%，建立了1124家新型集体经济组织（44家有限责任公司、21家社区股份合作社、1043家社区经济合作社、其他形式16家，分别占4%、2%、93%、1%）；全市已有54个镇完成了镇级集体资产产权界定工作；闵行区七宝镇，嘉定区南翔镇，金山区廊下镇、亭林镇、山阳镇，浦东新区唐镇、万祥镇，长宁区新泾镇等8个镇正在启动镇级产权制度改革。预计到年底，全市约有1500个村能完成村级集体经济组织产权制度改革，占应改革村85%左右；约有90个镇能完成镇级集体资产产权界定工作，占有集体资产总镇数的70%左右。目前，全市参加镇、村两级农村集体经济组织改革的股民（成员）达到110万人。

实践证明，推进农村集体产权制度改革，对于明晰集体产权、农民集体经济组织成员权和收益权、规范集体资产管理、激发集体经济活力，都起到了重要作用。农村集体产权制度改革实现“资产变股权，农民变股东”，增加了农民财产性收入。2014年完成改革的784个村中，有171个村进行了分红，年分红总额12亿元，惠及成员38.1万人，人均分配3153元。列入全国农村改革试验区的闵行区，去年农民包括股份收入在内的财产性收入5027元，占到农村居民家庭人均可支配收入27470元的18.3%，成为全国城乡居民收入差距(1.47：1)最小的地区之一。

农村集体产权制度改革创新了集体经济组织治理结构和集体资产管理制度，促进了集体资产保值增值和集体经济可持续发展；建立了新型农村集体经济治理机制，农民按份共有集体资产、参与经济管理并分享收益，有效解决了长期存在的因土地征占、资产处置、财务和收益分配管理等问题引发的社会矛盾，防止损害集体经济组织利益的情况发生，维护了城市化快速发展地区的社会稳定。

坚持制度创新是深化农村产权制度改革的不竭动力

改革农村集体产权制度的目标是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权制度。农村产权制度改革的范畴包括土地等资源性资产、非资源性经营性资产和公益性资产，上海明确现阶段农村集体经济组织产权制度改革的重点是非资源性经营性资产。通过改革，既实现农村集体经济可持续发展，又促进农民财产性收入不断增加。在推进改革中，上海始终做到五个坚持：

一是坚持集体成员所有。农村集体经济是由农业合作化起步、集体化形成的一种所有制形态，具有合作性、区域性、排他性、多功能性等基本属性。推进改革就要守住集体所有制的底线，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了；守住保护农民利益的底线，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了；守住于法有据的底线。在具体推进过程中，明确城市化地区，可采取股权形式量化集体资产。其他地区，则采取份额形式赋予农村集体经济组织成员合法权益。在推进改革过程中，始终坚持两个“防止”，既防止了集体经济由内部少数人侵占支配，又防止了农村集体经济被外部资本吞并控制。集体经济组织要牢牢管住集体土地和不动产等资源性资产，确保成员权益不受损害。

二是坚持注重因地制宜。上海郊区区县经济发展水平不一，推进改革的基础工作也不相同。因此，在推进过程中倡导改革形式多样化，先后探索了有限责任公司、社区股份合作社和农村社区经济合作社三种改革形式。在城市化地区，一般选择有限责任公司和社区股份合作社。在农村地区，主推农村社区经济合作社。经济合作社作为一种制度创新，由政府部门颁发证明书，并凭证明书领取组织机构代码证，到金融机构开设帐户，建立会计制度，实行收益分配制度。同时明确撤制村的改制，原则上不再设立集体股；未撤制的村及镇的改制，应设立一定比例的集体股，一般掌握在20%左右，主要用于本区域公益事业等开支。同时，明确不得设立干部股。为促进改制后集体经济发展，明确村级集体经济组织要形成以物业租赁为主的盈利模式，乡镇集体经济组织在自身发展的同时，可受托管理村级集体资金资产，鼓励村集体经济组织以入股等形式参与经济开发，实现集体经济抱团发展。对面广量大的镇级集体产权制度改革，则借鉴村一级的改制经验和做法，通过以点带面，逐步予以推进。政府从综合解决现实农村矛盾纠纷和保护最广大农民长远利益的高度，依靠群众找准群众利益平衡点和社会和谐公约数。在资产量化上，清产核资结果及折股计值资产公开公示，群众有需要的，可进行评估；在股种设置上，重在简便易行，推动权跟人走，在把握原则的基础上允许多样化、多元化设置；在股权配置上，重在公平公正，倡导“广覆盖、宽接受、走程序”，确保“复杂问题程序化、程序问题民主化、民主问题公开化”，妥善处理特殊群体和历史遗留问题，促进改革平稳有序推进。

三是坚持农龄为主要依据。农村集体资产资金是其成员长期劳动积累形成的成果。农龄既涵盖了现状的集体经济组织成员，也包括已过世的集体经济组织成员。为此，本市始终坚持新型集体经济组织要以农龄为主要依据确定成员所占集体资产的份额，并以此作为收益分配的主要依据。在推进过程中，强调以农龄为主要依据，但不是唯一依据，支持区县、乡镇依据实际情况，综合考虑其他因素，确定股权的具体设置方法，力求涵盖不同群体，实现人户结合，以户为单位发放社员证，并相应明确户内每个成员的股权（份额），为下一阶段探索农村集体资产股权流转打好基础。

四是坚持公开公平公正。农村集体资产涉及到千家万户的利益。开展农村产权制度改革工作必须实行全过程公开公平公正，接受群众监督。法律法规明确的，必须依法依规；已有政策的，要按政策认真执行；没有政策依据的，通过召开集体经济组织成员代表大会民主决定。坚持程序的合法性与公开性相结合，将成员资格认定的决定权交给农村集体经济组织成员，由他们充分协商、民主决定。如上海591.5万农村集体经济组织成员拥有1.26亿年农龄，所有的农龄统计都实行三榜公示，集体经济组织成员的股份（份额）、清产核资情况都纳入上海市“三资”监管平台进行公示，确保了集体经济组织成员改革的知情权、参与权、表达权和监督权，将公开、公正、公平精神贯穿于改革的始终。改革至今，全市未发生过因改制而引发的群体性事件。

五是坚持效益决定分配。强调集体资产收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立产权明晰的集体产权制度（上海除负债村以外，要求全面推进农村产权制度改革）。新型集体经济组织要建立成员的收益分配机制，年度收益分配要依据当年的经营收益情况，确定合理的分配比例，并建立以丰补歉机制，分配比例不得高于当年经营性净收益的70%。无效益不分配，严禁举债分配。

推进农村集体产权制度改革必须加强顶层设计

为加快推进农村集体经济组织产权制度改革，必须在国家和省市层面坚守改革底线加强顶层设计。

一是加快启动国家立法。目前中国对农村集体经济组织还没有专门立法，农村集体经济组织一直有名无实，实践中村民委员会往往代行了农村集体经济组织的权利和职能。要在国家层面抓紧开展农村集体经济组织立法调研，制定《农村集体经济组织法》或者相关条例，赋予农村集体经济组织法人地位，明确其组织形式、职能定位和管理办法。

二是落实税费减免政策。在推进农村集体经济组织产权制度改革过程中，应设定一定的税收扶持过渡期（如3-5年）（个人所得税除外）。在过渡期内，由农业部门会同税务等部门共同制定相关扶持政策，对完成农村集体经济组织产权制度改革的新型集体经济组织给予一定的税收扶持。待过渡期满后，新型集体经济组织则应与其他市场主体一视同仁，承担应尽的纳税义务。在个人所得税方面，建议对改制为有限责任公司、社区股份合作社的新型农村集体经济组织按照股份向成员进行收益分配的，暂缓征收个人所得税；或将分红所得计入农村集体经济组织成员的工资薪金，对超过月均3500元的部分，再按规定征收个人所得税。这项政策，可以在全国农村改革试验区内先行先试，取得经验后再逐步向全国推开。

三是完善组织治理结构。加快推进改制后农村基层组织政治职能、公共服务职能和经济职能的相互分离。村级党组织要发挥好领导核心的作用，领导和支持基层各种组织依法行使职权。村民自治组织要依法开展群众自治，搞好自治管理和公共服务。农村集体经济组织负责集体经济的运营和管理，发展壮大集体经济，提高集体经济组织成员的财产性收入。改革后组建的社区股份合作社、有限责任公司要建立成员代表会议、董事会和监事会等法人治理结构；组建的农村社区经济合作社要建立健全成员代表会议、理事会和监事会等组织治理结构，充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权和监督权。提倡村党支部书记兼任经济合作社理事长。如村党支部书记不是本集体经济组织成员，村集体经济组织可依照章程，聘村党支部书记为外部理事，通过选举担任理事长。不提倡村委会主任担任村经济合作社理事长，避免任务过重难以履行村民自治事务和社会管理服务的职能。村社区经济合作社所属的实体企业，特别是经济发展水平较高的实体企业可逐步走向市场化运作，在加强监督管理的前提下，可聘请专业人员或团队经营企业。

四是逐步推进政经分离。农村集体经济是公有制的组成部分，和一般的公司、企业的属性是完全不同的。在现阶段和今后相当一段时期内，农村集体经济组织，特别是未撤村改制的集体经济组织还要承担一部分公共服务和公益事业的支出。总的来说，理顺村经关系、推进政经分离可以分两种情况。一种是撤村改制的，原村委会承担的基本公共事务职能应转交相应的居委会，逐步实现相关费用纳入居委会财政支出予以保障。另一种是不撤村改制的，总的要求是村委会和新型集体经济组织账目要分设，并按相应会计制度加强账务管理。其中：对于有条件的，可依据村委会主要承担基本公共事务职能的要求，相关费用逐步由财政予以保障；对改制后受财力所限的，应重点加强村级组织经济账目管理，做到村委会与村经济组织账目清晰，不搞混账。新型集体经济组织可按章程提取相应经费用于本村公益事业支出。

改革路上永无止境。上海市新一轮农村集体经济组织产权制度改革的时间表、路线图已经明确：到2017年，全市要基本完成村级集体经济组织产权制度改革；有序推进乡镇级集体资产产权界定，积极开展乡镇级改制试点。到2020年，全市村级产权制度改革应改尽改，确保全面完成；乡镇级集体经济组织产权制度改革工作明显推进。

我们完全有理由相信：只要坚守集体成员所有底线，坚持机制体制创新，农村集体产权制度改革这场静悄悄的革命一定会取得圆满成功！

（作者系上海市委农办研究室主任、政策法规处处长）