让供销社走向法定机构、公法社团释放活力

杨团

　　新常态下的历史机遇

　　在新常态下的农村经济社会发展进入新阶段。随着新型城镇化的快速发展，青壮年农民脱离农村和土地，农业生产经营方式发生了深刻变化，致使“三农”现代化的挑战日益严峻。农业需要覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务，农民需要多层次、多样化、便利实惠的生活服务，农村需要健康的生态和人文环境，新形势下加强农业、服务农民、繁荣城乡，都迫切需要打造中国特色为农服务的综合性农民合作组织。正是这种新常态下的需求将供销社推到全面深化“三农”改革的历史性主角地位。

　　在全面深化改革的新阶段，党中央、国务院对供销社的改革再次寄予厚望，2014和2015年1号文件中均将加快供销合作社改革发展列为专款，提出要积极稳妥开展供销合作社综合改革试点。2015年4月颁发的《关于深化供销社综合改革的决定》更是将供销社的地位作用提升到前所未有的历史性高度。为了更好发挥供销合作社的独特优势和重要作用，该文件首次明确必须确立供销社“特定法律地位”以及“适时启动供销合作社法立法工作”。而具有特定法律地位的供销社，便是中国“三农”领域具有公法人地位的法定机构。

　　方向已经指明，道路还需探索。供销社能否真正走向法定机构、公法社团，取决于从现在起到未来七、八年间能否抓住机遇，通过深化供销社的综合改革，对现行体制进行脱胎换骨的改造和扎扎实实的改革行动，实现历史性的腾飞。

　　法定机构、公法社团的涵义及在中国改革中的地位

　　所谓法定机构，顾名思义就是由法律确定其组织和功能的机构。它与一般依法登记的企业、基金会等各类机构的本质不同，是依据一部特别法或专门法而设立。这类机构与政府机构不同，具有由国家特别法律规定的任务和功能及组织独立的法入资格，兼具国家使命和市场精神。其人员不纳入政府公务员体系，机构享有法定事权，独立承担法律责任，不受相关政府部门的干涉和制约；经费来源多样化，除了政府之外，也可依法通过社会筹募和市场收费等方式筹集；人员招募、薪酬决定等事项均采用市场机制。

　　所谓公法社团，系指由一定成员组成，且被赋予一定公权力，而其存续不受社员变动影响的法定机构。它属于一种“人的组合”。它与一般私法人社团的相同点，是同为由众多成员的共同意志而形成的组织体，不同点是要依据特别法所规定的法定任务行事，在其行使的那部分公权力方面，要受到国家和国家委托的政府机关的监督。

　　自2007年以来，我国开始了这种新的组织规制方式的尝试。深圳市政府首创法定机构试点，之后又推广到广东省，为社会体制综合改革尤其是事业单位改革打开了突破口。只是，这种创新试验并未细化到公法人的不同类型，其法定层级和目标设定也不高。

　　中国红十字会前几年由于“郭美美”事件受到冲击，反而坏事变好事，推动了红十字会法的修订，正在朝向公法社团的方向前行。

　　目前，在深圳和上海自贸区行政体制改革当中，已经有人提出需要从目前的政府派出的行政机构改变为法定机构，其改革的方向应该是从行政控制到公私合作。

　　事实上，法定机构和公法社团不仅是一种特定的法律地位，同时也是一种体系化、系统化的组织体制和制度设计，是国家这个公共主体运用法律技术手段对公共事务进行的重组和整合。

　　将法定机构、公法社团视为基于某种特定公共目的而设置的组织工具或者组织手段，对于全面深化改革具有工具性意义。

　　走向法定机构、公法社团，供销社须解决的关键问题

　　我国的供销社本质上是计划体制的产物，即便“一五”时期有过一段农民入社，社员大会决定社内公务的历史，也是在供销社独占农村流通渠道、垄断所有农村商品的条件下进行的，其制度基础与合作制的基本原则有本质区别。这也是自改革开放以来中央三令五申要求供销社尤其是基层社恢复合作制却无法做到的根本原因。在行政体制系统化且已维系60年之久的条件下，供销社走向法定机构、公法社团的难度非常之大，必须经过脱胎换骨的自我改造，既改革“旧我”，又创造“新我”才有可能实现。

　　1．供销社的复杂体制与再造基层社

　　基层供销社是供销合作社的基础，再造基层社是供销社综合改革的重要任务。早在上个世纪80年代初，中央就不断提出基层供销社应恢复“三性”即群众性、民主性、灵活性，多次强调“必须坚持把供销合作社办成农民自己的合作经济组织，这个目标和方向不能变”。但迄今30多年过去，基层社不但在拉近与农民关系上几乎没有进展，反而距离农民更远了。问题到底出在哪里呢？

　　传统基层社的人事、财务、业务等制度说是集体所有制，其实与全民所有制相差无几。在农村合作化运动中从互助组走向初级社和高级社期间，民主管理、民主办社的制度就逐渐消亡了，理，监事会流于形式，社员代表大会多年不开，干部全由国家任命调配。入社自愿、退社自由，一人一股、按股分红的建社原则消失了。社员股金很少，按股分红徒有虚名。建社时对入股社员确定的价格上、品种上、收购上的优待办法也不执行了，社员从供销社得不到任何经济利益。而在改革开放年代，基层供销社运用经营承包责任制调动职工的积极性以达到减亏增利的目的，客观上助长了单纯盈利的经营思想，为农民服务的意识更加薄弱，甚至被农民认为是打着合作社旗号的公司。这样的基层供销社和农民基本上不发生关系了。

　　再造基层供销社，该走向哪里？

　　2015年4月颁发的党中央国务院文件，在历次供销社改革文件的基础上，明确指出，“基层社是供销合作社在县以下直接面向农民的综合性经营服务组织，是供销合作社服务‘三农’的主要载体”，要“按照强化合作、农民参与、为农服务的要求，因地制宜推进基层社改造，逐步办成规范的、以农民社员为主体的合作社”，“经济实力较强的基层社要扩大服务领域，积极发展生产合作、供销合作、消费合作、信用合作，加快办成以农民为主体的综合性合作社”。

　　具体而言，基层社要通过改制建成以农民为主的综合性合作社，关键在于贯彻合作制，吸引农户自愿入社，广泛参与。建议采取先要求领办的专业合作社及本社区其他农民合作社加入综合社，将各社的农户纳入综合社成员，再帮助各社吸收更多农户入社并连片发展，逐步形成覆盖乡镇社区全体农户的组织制度统一的新型农民合作组织。

　　这个新型组织的资产来源，一是原来基层供销社的集体资产，二是合并进来的专业合作社的资产，三是本乡镇范围内由原基层供销社改制形成的各类股份公司、有限责任公司以机构名义自愿加入的资产。各公司的资产可依据法人持有者意愿或保留资产独立性质，仅进入新型农民组织的服务统筹范围，或与基层社原有资产和领办合作社资产一起，并入新型组织自有资产。至于生产、经营单一农产品的专业合作社，可以继续保有自己的独立资产以便更好服务于专业农户，同时建立与新型组织之间在农机农技服务、供销服务的牢固联系。

　　当组织改造基本完成之后，落实合作制原则就成为要义。新型综合性农民合作组织的本质是公法社团。它具有法定任务的成员组合，其存续与否由特定法律规定，不受社员变动影响，无需到工商部门登记注册。而组织方式与～般社团类似，即建立社员代表大会、理事会、监事会制度，．要按照法定章程一人一票选举理、监事，并且按照选聘分离、权能分立的管理原则，由理事会聘任总干事，总干事聘任职员，建立为农服务的工作班子。只是，这个公法人机构的新型组织，在民主管理、民主监督、治理结构，农民参与上比一般社团要求更严格，政府还需肩负起支持与监督的责任。

　　按照党中央、国务院的部署，经制度改造的基层社不仅要为农民做好生产经营服务，还要“适应新型城镇化和新农村建设要求，加快建设农村综合服务社和城乡社区服务中心（站），为城乡居民提供日用消费品、文体娱乐、养老幼教、就业培训等多样化服务。”这就是说，服务“三农”不能只限于经济和经营范围，只要农民有需要，社区内的各类生活、教育、文化服务也在其内。基层社如能将综合性服务扩大到这样的范围，真正为农、务农、姓农，就能得到农民群众的衷心支持和拥护。

　　鉴于改造后的基层社不仅有农户、当地农业技术人员等个人成员，还有团体成员如农民专业合作社、专业技术协会等各类合作经济组织，涉农企业和涉农社会组织、研究机构等也可以申请加入，那么，这样的新型组织就是当地农民和各类涉农组织的联合体，再称之为“合作社”或“联合社”就不够适宜，建议改称新农村综合发展协会，简称新农协。

　　2．联合社职能定位、资源配置与改革

　　早在1995年，中央就指出，要“按照政社分开的原则，各级供销合作社退出政府行政机构序列”。后为解决供销社人员负担及债务包袱沉重、亏损增加问题，于1999年又发文件，提出一系列清理整顿、亏损挂账核查的政策，决定将供销总社和省、市（地）级联社所需经费列入同级财政预算。这个政策延至今日，形成供销联合社以参公事业单位为主体的机制。供销总社的行政级别为正部级，全系统县及以上机关明确事业单位性质的2441个，占88.7%。其中，参照公务员法管理的事业单位2063个，占75.1%，财政全额拨款的21 73个，占79%，差额拨款的171个，占6.2%，财政定额补贴的154个，占5.6%，实行自收自支的253个，占9.2%。这种体制下，职工坐吃国家财政的大锅饭，如何能产生改革的动力？

　　最新出台的《关于深化供销合作社综合改革的决定》中，将联合社的改革定位为“联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系”的双线运行机制，“社企分开、上下贯通、整体协调运转”。明确了总社和各级联合社在“行业管理、政策协调、资产监管、教育培训”方面负有职责，同时“加强层级间的联合合作，为成员社服务、为基层社服务”，并要求社有企业面向市场自主经营、自负盈亏，“增强发展活力和为农服务实力”，“加强各层级社有企业间的产权、资本和业务联结”在“重要涉农领域和再生资源行业培育一批大型企业集团”。联合社机关作为“本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者”，要把握社有企业’“为农服务方向”，“落实社有资产出资人代表职责，促进社有资产保值增值”。

　　在组织体制上，《决定》中提出联合社既可以维持参公体制，也可以选择改制为企业化模式，可以组成行业协会，实现协会与联合社融合互补等等。这个思路，尽管已经认识到供销社不是一般的合作社，既有经营性又有公益性，既有基层社团又有上层行业指导机构，因此体制和机制设置不能切开他们之间的联系，不过，仍旧未能摆脱当前事业单位改革的路子。联合社和总社参公体制和人事行政费由财政拨款还是不做改变。应该说，将供销联合社视为特殊的一类事业单位，已经很有进步了，只是所谓“双线”机制，将联合社分解为机关和企业，而不是整合了经济功能和行政自治功能的合作制性质的法定机构还是有问题。

　　对于供销社这类特殊组织到底应该采取什么体制，的确需要缜密的理论与实践结合的探索与研究，越是迄今还处于冷门，越需要加快研究的步子。

　　一般而言，作为国家和政府序列之外的公法人，法定机构、公法社团最大的优势就是可以依法灵活设定与政府和市场既相联系又有不同的职能，从而避免单一方向的政府失灵或者市场失灵。而为实现这个优势，它的组织与人事方式必须与政府和市场都既有联系又有分别。

　　与政府的联系是，所设置的组织和层级与政府有一定的对应性，以方便履行公益性质的工作；与政府的分别是，不采取政府的人事体制，不按政府公务员编制，除最高负责人可由国家议会提名和任命外，其他人员都采取市场聘任和竞争上岗。法定机构来自政府援助的资金须向全国人民代表大会申报项目或事业的年度计划和预算，交由其讨论和裁决，以委托为主、交付委托费并予以监督。

　　与市场的联系是，公法社团的各级理监事都是依法从成员中一级级地选举并任职，各级的总干事都是各级理事会聘任，社有企业的人事均按照市场规则行事；与市场的分别是，各级政府依法受命对各级供销社实施监督职责，而监督的重点既有重点业务如信用合作，也有重点人如基层组织的执行人。

　　所以，将供销联合社定位为行政机关不妥当，需要依法定机构、公法社团的原则重构供销社的治理体系，提升其自治行政、民主管理在治理体系中的地位。长期受国家行政体制浸染的供销社联合社，未来要成为法定机构，必然要走政社脱钩之路。从现在开始，就要进行去“行政化”的思想教育和制度改革准备。包括联合社和总社人员招聘、考核、升迁、薪资、管理等一系列人事制度的改革，县和县以上联合社走向自负盈亏独立法人的改革等等。

　　这些，都可以在农村改革试验区中供销社改革主题下进行放开的体制和机制改革。可以县为单位，改县供销联合社参公体制为经营性与公益性并行的法人制度。它的人员由市场招聘，经费采取社有企业支付的方式，承担公益性任务要向同级财政申请资金。这类法人的理事会是由基层社理事长组成，其资源和所得要支持和帮助基层社改造成综合社或者新农协，还要更多地运用专业化的职业管理制度和市场运营策略去解决问题，以大幅度提升办事和服务的效率。相信只要人事制度和资金获取及分配方式改变了，联合社的组织特征及运营方式就会连带性地发生重大甚至整体性变化，联合社不联合的历史问题就好解决了。

其实，上述改革思路在20年前就曾见雏形，只是当时的经济状况不能支持这样的改革，而如今条件已经具备。只有进行供销联合社内部的组织改革，使其从行政化的政府治理模式走向自主化的法定机构治理模式，同时与基层社的组织改革联动，进行系统的制度设计和试点计划并予以落实，才能真正释放供销社系统的发展活力，激发内生动力，让服务“三农”真正成为供销合作社的立身之本、生存之基、发展之途。

（作者系中国社科院社会政策研究中心主任）