关于新型城镇化背景下发展集体（合作）经济的思考

胡  超

集体经济是我国公有制经济的重要组成部分,对实现共同富裕具有重要作用。城镇化未来将成为我国全面建设小康社会的重要载体。快速发展的新型城镇化，将是中国经济增长和社会发展的强大引擎。大力发展集体（合作）经济，不仅对巩固公有制经济的主体地位，完善中国特色社会主义基本经济制度有着重要意义，并且对新型城镇化建设，全面建成小康社会有着积极地推动作用。

一、集体（合作）经济与实现城镇化的内在联系

2014年9月，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革会议时强调，“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”集体（合作）经济可以广泛吸收社会分散资金，缓解就业压力，增加公共财富和国家税收。它是城乡一体化发展的客观需要，是新型城镇化的强大推力，是劳动者实现共同致富的根本途径。集体（合作）经济的发展与城镇化建设之间有着相辅相成的关系：

（一）集体（合作）经济是我国实现城镇化的内生动力

通过走集体经济发展之路，能将农村分散的生产要素组织成集体生产要素，有利于提高农村经济的竞争力，可以扩大资金、土地、劳动力等生产要素规模，开拓技术来源和市场信息来源，能明显提高生产力效率和生产力水平，促进生产发展和现代化程度的提高，最终实现共同富裕。同时，随着农村合作经济的发展，人们带资带劳入股，共同劳动，合作生产，按劳按投入分配，就能有效避免出现“两极分化”现象。只有让农民富裕起来了，新型城镇化才能真正实现“以人为本”的核心宗旨。人的城镇化才能由收益比较驱动向自主转移驱动的高级形式转变，才能实现高质量的城镇化。

（二）新型城镇化为集体（合作）经济发展提供外部机遇

我国农村集体经济一直是在城乡对立的二元社会结构下存在，其发展受到极大的限制。改革开放以后虽然对城乡二元结构的政策也做了一定的改革和调整，但二元结构的基本格局没有变。中央实行城乡统筹战略不仅是缩小差别的过程，而且也为集体经济的发展提供了良好机遇。首先，按照城乡统筹、一体化发展的要求，破除各种束缚集体经济发展的制度，为农村集体经济的发展提供了条件。在城镇化过程中，推进城乡基础设施的一体化，将大大改善集体经济发展的基础条件；推进城乡经济发展一体化，则能将集体资产要素按照市场原则优化配置；推进城乡劳动就业一体化，有利于农村剩余劳动力的转移，并为农村集体经济发展提供人才保障；推进城乡基本公共服务一体化，能弱化农村集体资源的保障功能，进一步强化其资产功能，提高资产利用效率；实现城乡户籍一体化管理，有利于农民走入城市，从而减少农村剩余劳动力，促使集体经济稳定发展。其次，城乡统筹就是要以城带乡、以工业反哺农业，通过国家政策引导，促进生产要素向农村有序转移。城镇化过程中城市对农村的支持，将有力地促进农村集体经济自身蓬勃发展。

二、发展集体（合作）经济在国家新型城镇化建设中的重要作用

我国工业化、新型城镇化进程为集体经济、合作经济发展提供了广阔空间。而集体经济、合作经济的发展也是推进“人的城镇化”的重要产业基础。早在2006年，时任浙江省省委书记的习近平就提出“农村新型合作经济是联系工农、沟通城乡的桥梁和纽带。”笔者认为，发展集体（合作）经济，对于国家新型城镇化建设主要具有五大作用：

（一）发展集体（合作）经济是推动“城乡一体化”的重要保障

近年来，在全国先后出现过新型城镇化的多种改革尝试，包括天津模式、成都模式、广东模式、苏南模式以及温州模式。以苏南地区为例，该地区除了通过发展集体所有制为主的乡镇企业实现非农化发展之外，还坚持发展村级集体经济和农民合作经济，形成“四轮驱动”、城乡统筹发展的良好局面。又如四川省成都市发展新型集体经济，对原有集体经济组织进行股份制改造。因地制宜推进“三个集中”，即“工业向集中发展区集中、农民向集中居住区集中、土地向规模经营集中”，促进了城乡一体化的整体推进。

（二）发展集体（合作）经济是加快农业现代化发展的重要抓手

去年，中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划2014—2020年》提出“创新农业经营方式，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”笔者认为，合作经济本身就是农业农村发展的重要方向之一。它是联结市场和农户的中介和载体，可以使个体的农业生产经营者在微观层面联合起来，以较高的组织化程度、一体的组织结构、适度的组织规模进入市场，实现分散生产与市场的有效对接，是提高农业市场竞争力的有效方式。例如浙江省开化县按照“民办、民管、民受益”的原则，组建了农民专业合作、供销合作、信用合作、科技合作“四位一体”的农村合作协会组织，增强农业生产服务的流通、金融、科技三重功能，加快完善了当地农业产业体系，提升了现代农业发展水平。

（三）发展集体（合作）经济是安置转移人口就业的重要途径

目前，我国城镇常住人口中有2亿多农民工及其随迁家属。农民工已经成为中国产业工人的主体，但他们未能享受城镇居民的待遇，城镇内部出现了新的二元结构矛盾，也带来农村留守儿童、妇女和老人等突出问题。通过发展城乡合作社经济，可以帮助众多普通劳动者到各类合作社中就业，增加其收入。有序推进农业转移人口市民化，解决新型城镇化建设中的一大难题。上海市女子实验函授进修学院就是一个很好的例子，该学院先后为3万多人次开展免费技能培训，并且帮助学员自下而上组织成立了18个社区手工编织合作社。在促进失地妇女、外来媳妇等弱势群体劳动就业与共同富裕、培养女性自立、自信精神等方面发挥了重要作用。

（四）发展集体（合作）经济是构建和谐城乡关系的重要实现形式

新型城镇化的一大任务就是逐步破除城乡二元结构及城市内部二元结构矛盾。通过发展集体（合作）经济，形成“龙头”在城镇、“龙身”在农村的“龙形”经济，在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动。例如全国农村改革试验区之一的上海市闵行区，近年来积极发展农民股份合作。农民财产性收入占可支配收入的比重由2007年的1.78∶1缩小到2013年的1.48∶1（以农村居民收入为1），成为上海市郊区城乡居民收入差距缩小最快的地区。又以云南昆明市云秀小巷探索全域城镇化新模式来说，该村探索“1+3”模式，把小组的资产全部量化成股份，通过配股和购股的方式兑给居民，把资源变资产、资产变资本、资本股份化，最终让居民换房进城、换保进城、换股进城，使农民公平共享现代化成果。

（五）发展集体（合作）经济是促进城市可持续发展的重要助力

国外实践表明，城镇化与服务业发展密切相关。城镇经济的吸引力、聚集力主要通过资金流、信息流、物流等服务行业的良好运行得以实现，而服务业在城镇的聚集效应又会“反哺”新型城镇化进程。当前，工业逐渐由劳动密集型向资本技术密集型转变，工业对农村富余劳动力的吸收能力逐渐饱和，服务业正成为吸纳富余劳动力的主体。据数据统计，上海市服务业近5年内，每年增长10%以上；服务业从业人员占全行业从业人员总数比例已超50%。集体（合作）经济体现了劳动和资本之间的平等关系，能够充分调动劳动者的积极性。在市场经济条件下，处在弱势地位的群体，可以通过互助合作，维护自身利益，实现共同富裕。城镇化过程中，进城农民可以自办集体企业或是组建服务性合作经济组织，形成一个紧密的利益共同体，在现代服务业发展与城市可持续发展过程中发挥积极作用。

三、当前发展集体（合作）经济，推进城镇化建设的对策建议

（一）提高认识，确立集体（合作）经济在中国特色社会主义经济中的地位

社会主义市场经济是公有制为主体、多种所有制并存的市场经济。完善社会主义市场经济体制，首要任务就是完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。集体经济是我国社会主义基本经济制度的重要组成部分，也是实现广大群众根本利益和共同富裕的基本保证。市场经济的发展离不开集体经济的进一步巩固和发展；离不开集体经济的制度创新，使之产权归属清晰，权益和责任明确，产权主体人格化，投资主体多元化；也离不开多种形式的集体经济、合作经济的发展，以适应多层次社会需求与生产力发展需要，并充分体现劳动者的劳动联合与劳动者的资本联合，实现利益共享。

建议从事集体经济的相关部门、机构、联合社、各类合作经济组织联合起来，向中央反映实际情况，在党的十九大报告中，强调突出集体（合作）经济的地位与作用。在当前以工促农、以城带乡的关键阶段，大力发展多种形式的农村集体经济，大力支持城乡生产、消费、流通、服务等各类集体经济、合作经济的“茁壮成长”，加速形成城乡经济社会发展一体化新格局。以集体（合作）经济的发展壮大来推动城镇化建设。

（二）建立对集体（合作）经济的宏观指导，加强政策扶持

为加强统一领导，促进城乡集体（合作）经济的持续发展，可以由国家发改委牵头，工商行政管理部门、财税部门、农业部、社保、金融等部门共同参与，建立一个多方指导与协调机制。按照集体、合作经济的特点，具体指导与监管集体（合作）经济组织的运行和发展。各级地方政府也应把集体经济、合作经济的发展纳入综合发展之中，共同形成政府宏观指导、行业推动、政策支持的格局。

此外，为确保农村集体产权制度改革有序开展，建议国务院设立农村集体产权制度改革领导小组，发改委、国土资源部、农业部等部门作为成员单位，具体负责改革的顶层设计、统筹规划和协调指导。通过地区性试点改革的办法，积极发展农民股份合作，总结农村土地改革产权置换经验，形成可行的宏观指导方案。

而在政策扶持方面，政府应着力加强对各类合作经济组织的扶持，以发挥其在城镇化建设中的作用。一是明确支持政策的覆盖范围；二是建立分类引导的政策机制；三是改变政策支持的手段；四是创新政策支持的方式；五是采取以奖代补、贷款贴息、参股、担保等方式积极引导社会资本参与支持合作经济组织的发展。

（三）加快完善集体（合作）经济相关法律法规

《宪法》第八条明确规定“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展”。建议政府主管及立法部门深入了解当前集体（合作）经济的发展情况与存在的主要问题，通过立法与修订现有法律法规，正确界定其法律内涵，使各类集体（合作）经济组织得到健全的法制保护。笔者认为可以从五个方面入手：

一是对《物权法》增加“集体所有权”相关条款的内容。健全集体资产出资人体系及监督保护机制；二是进一步修改《公司法》。在管理模式、治理结构、决策程序、分配原则等方面以区别集体企业与其他所有制企业，体现集体企业按劳分配、民主管理、共享利益等特点；三是制定与颁布《城镇集体企业法》。对城镇集体企业的设立和登记、组织机构、收益分配、法律责任等方面进行规范。同时，在专门法规出台之前，对现有与城镇集体企业相关的法律法规进行修改与增补。例如对《条例》关于城镇集体企业财产权、企业治理制度、企业出资人及职工的权利保障等条文进行修订；四是加快启动农村集体经济组织立法。制定《农村集体经济组织法》或相关条例，赋予农村集体经济组织法人地位，明确其组织形式、职能定位和管理办法；五是尽快出台适用于各个类型合作社发展的《合作社法》，明确各类合作社的性质、经营范围、服务对象及法律地位；六是制定《城乡集体资产监督管理办法》，以解决集体资产流失的问题。对资产评估、验资、确立法人治理结构等行为作出规范准则。

（四）创新农村集体产权制度改革，为城镇化建设提供稳定支撑

笔者认为，真正具有中国特色的社会主义城镇化的基本前提，是重建新型集体经济体制，是将农民在产权明晰的基础上，通过合作制(村级)和公司制(乡镇级)的组织形式重新组织起来，在政府的指导和支持下进行乡镇统筹和规划布局，以农民为主体建设小城镇和新型农村社区，同时完成产业结构升级和社会结构转型。因此，农村集体产权制度改革刻不容缓。

农村集体所有制是由合作化、集体化形成的一种特殊所有制形态，建议政府在推进改革时，充分考虑农村集体经济具有排他性、封闭性和渐进性等基本属性，以保护农村集体经济组织及其成员的合法权益为核心，以创新农村集体经济组织产权制度改革形式为手段，以建立农村集体资产、资金和资源运营管理新机制为要求，根据不同阶段研究采取不同的目标任务和政策举措。

（五）加快集体（合作）经济发展，打造推进新型城镇化与服务业协调发展的“生力军”

目前，全国正处于城镇化加速发展新阶段，服务业将逐渐取代工业化成为城镇化发展的主导力量，而城镇化的提升又会促进服务业进一步发展。李克强总理曾明确提出“要把推进城镇化与繁荣服务业结合起来，加强政策引导和体制机制创新，充分挖掘和释放其中蕴涵的发展潜力。”这为个性化、定制化生产方式的集体经济、合作经济创造了难得的发展机遇。从另一个角度来说，城镇化的核心是“人”的城镇化，重心是让农民工真正融入城镇化。通过加快发展面向农民工的城镇服务业，为农民工市民化提供良好的就业载体和服务环境。注重“合作共赢”，以实现共同富裕为目标的集体（合作）经济将是服务业中的重要力量，可以为城镇化发展作出积极贡献。各地在这方面已经有了不少有益探索，例如山东省莱芜市村镇集体经济组织投资兴建莲河置业大厦，同时兼备大型商超、餐饮住宿、会议中心等配套设施，提升当地产业园区现代服务业能力的同时，也为社区居民就业、增加收入开辟了新途径；上海市闵行区虹桥镇创新管理、升级产业，加大服务业项目建设，走出了镇村集体经济发展生产性服务业的新路；河北省饶阳县则将城中村、乡镇政府所在地中心村等处闲置的场片、厂房、资金等集体资产以入股、出租或有偿转让等形式，发展商贸物流业。既实现了城乡统筹发展，又壮大了村镇集体经济实力。

以市场化、产业化、社会化为方向，积极发展商贸、金融、社区服务、养老等新兴服务业，应当成为城镇化背景下，集体（合作）经济未来发展的方向。以养老服务业为例，建议政府在推动城乡社会养老体系建设中，充分发挥社区合作社作用。出台不同的行业管理制度、补贴制度和优惠政策，促使更多合作经济组织投入到养老服务业。使社区合作社在吸纳就业，增加收入的同时，成为政府解决养老问题，促进社会和谐稳定的“好帮手”。

（作者单位：上海市工业合作经济研究所）