“确权”是土地流转的前提与基础

    北京大学国家发展研究院《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础—成都土地制度改革实践调查报告》，由北京大学国家发展研究院院长周其仁教授的课题组对成都的土地管理制度改革实践进行了实地调研。课题组认为“确权”是土地流转的前提与基础，级差土地收入是在资源的流转中产生的。因此，要发挥级差地租规律的作用，就要启动土地资源的流转。但是，成都的实践却提醒大家注意，在我国还有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成，这就是对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。

    成都市2003年提出通过“三个集中”来推进城乡统筹，到2008年提出推进全面的农村产权改革，其首要内容就是确权。这里讲的确权，不仅限于明确界定土地的集体所有权，而且要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。成都改革的逻辑是，如果不以确权为前提和基础，贸然发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，却很可能是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。那样就背离了城乡统筹的初衷。

    经验表明，只有确权加流转，才能实现同地和同价。这个顺序不可颠倒，否则一哄而起的土地流转，有可能歪曲改革并让改革背上黑锅。成都的确权先行，消除了土地制度改革的系统性风险，为改革加上了一道保险阀。这也启发了我们：要保护农民利益，最重要的就是确立农民的权利。我们再不能把农民看作是被监护对象，要承认农民和城里人一样，同样关注自己的利益，也能对环境的机会和风险作出理性反应。因而关键是要让农民有权保护自己，首当其冲是他们的资产要有清楚的权属界定，并且要有一个普遍的合法的表达。