加强城镇集体资产监管的实践与思考

陈兆忠

　　一、加强集体资产监管的重要性和必要性

　　（一） 从集体经济实现形式多样化看，必需要加强监管

　　根据党中央提出的“推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济”的要求，这几年，上海城镇集体经济、集体企业坚持深化改革改制，使集体经济的实现形式呈现出多样化的格局。上海市城镇工业合作联社（以下简称“市城镇联社”），是一个城镇集体联合经济组织和城镇集体资产的管理服务机构，其主要职能是推行民主理财，管好集体资产，维护社会主义集体经济利益，防止集体资产流失。全系统现有上海9个郊区联社，170户企业。在新的产权格局下，有的集体企业吸纳职工入股，改制为股份合作制企业和有限责任公司；有的吸收社会法人单位和个人资本，改制为混合所有制企业；有的引进国外资本、技术和设备，组建成中外合资企业；有的改制转制后，成为大的集团公司正在争取上市。这些改革改制，使集体经济焕发了生机和活力，但是，在经济利益多元化格局下，集体资产的保值增值面临新的挑战。如果不加强监管，集体资产不仅难以保值增值，而且还会发生隐性贬值和逐步流失的可能性。

　　（二） 从集体资产规模不断扩大看，必需要加强监管

　　市城镇联社自1985年成立以来，资产规模不断扩大。1997-2007年10年间，总资产由26亿元扩大到88.5亿元；净资产由15.8亿元增加到57.8亿元。虽然企业数量从328户调整到142户，在岗从业人员从6.2万调整到1.8万，但是工业总产值、销售收入、利润、上缴税金分别增长155%、183%、787%、159%。2007年以来，市城镇联社系统的集体资产规模继续扩大，2012年全系统总资产118亿元，净资产47.6亿元，主营业务收入112.8亿元，利润总额5.4亿元，上缴税金6亿元。集体资产规模的不断扩大，意味着企业的业务范围、经营网点等大幅度扩张，有的扩张到全国各地，有的甚至扩张到国外。点多线长，如果管理工作跟不上，容易发生损害集体资产的现象。

　　（三） 从全面履行联社职能看，必需要加强监管

　　作为集体经济的联合组织，联社的职能是对集体经济和集体企业进行“指导、维护、监督、协调、服务”，这几个方面相辅相成，缺一不可。就监督这一职能而言，通过加强监督，能够有效阻断侵吞集体资产等各种违法违纪事件的发生，防止集体资产流失；通过加强监督，能够减少和杜绝盲目投资等现象的发生，确保集体资产的安全；通过加强监督，能够及时发现集体企业和集体资产运行中存在的问题，促使它们生产优质产品，提高服务水平，自觉搞好环境保护，依法经营，照章纳税；通过加强监督，能够促使企业合理制定职工收入分配制度，认真解决好劳资矛盾，维护好职工群众的合法权益。

　　（四） 从坚持反腐倡廉看，必需要加强监管

　　长期以来，城镇集体经济和集体企业的性质，决定了它既不是国有经济的运作方式，也不是民营经济的运作方式。在这个过程中，集体企业同样要按照法律法规办事，特别是从坚持反腐倡廉的要求来看，集体资产的监督与管理首当其冲。党的十八大召开以后，党中央做出了转变工作作风、密切联系群众的八项规定，集体企业制订贯彻落实的措施，强调厉行节约，反对铺张浪费，严禁奢侈浪费。要落实这些措施，一个重要的前提是按照相关规定，持之以恒地坚持搞好资产监督管理，除了靠企业干部的自觉性以外，更要靠落实日常的监管，及时制止不符合规章制度事件的发生；对已经发生的要及时处置，以儆效尤，真正做到“抓铁有痕，踏石有印”。

　　二、近几年市城镇联社加强集体资产监管的探索与实践

　　（一） 明晰产权，厘清责权

　　上世纪90年代中后期，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，三资企业、民营企业蓬勃兴起，城镇集体企业的经营受到极大挑战，规模总量日益萎缩，集体资产的保值增值受到严重影响。针对这种情况，市城镇联社以明晰产权为核心，进行了全方位的改革。对亏损严重、资不抵债、扭亏无望的企业采取置换、转让等措施予以盘活；对有一定生存能力的企业，通过兼并重组、股份合作、引进外来资本等多种形式进行改制。在改革中，集体企业的产权结构发生了深刻变化，企业单一的集体资产出现了多元化趋势，形成了多种组织形式。有经过改革的集体企业，有股份制合作企业和集体联营企业，也有集体与非公经济参股的混合所有制企业，或者采取租赁、承包等多种企业组织形式。在明晰产权的同时，建立和完善了法人治理建构，各级联社和企业普遍组建了理事（董事）会和监事会等，不同范围的集体资产所有者组建了资产管理部门。各级资产关系的联社和企业向投资企业派出董事、监事，实行全程跟踪。每年将集体资产运行情况向理事（董事）会、监事会报告，做到集体资产运作到哪里，资产所有者的人员监管到哪里，初步改变权责不明的现象。

　　（二） 健全制度，规范运作

　　在企业投资主体和资产结构呈现多元化的情况下，如何搞好集体资产监管，确保资产所有者权益，是一个重要问题。对此，市城镇联社一是建立健全出资人制度、法人财产权制度、所有者权益制度等，从制度上明确产权人的权利和义务；二是建立健全联社和企业资产授权经营和投资回报机制，努力使集体资产投资在安全可靠的前提下有更高的回报，实现资产保值增值；三是制定城镇工业集体资产投资管理规定、三重一大事项规定、财务预决算制度和经济责任制等一系列运行制度，做到按规矩办事，按程序决策；四是对区（县）联社开展年度工作业绩评价，对联社全资和控股企业每年签订经济责任书，进行经济审计和经营者的考核奖惩；五是对侵犯集体资产的行为，通过法律等途径进行维权，确保集体资产不受损失。

　　（三） 盯住存量，管好增量

　　加强监管的目的是确保集体资产的保值增值，不论是存量资产，还是增量资产，都要分别加强监管。对存量资产首先是保证不流失，特别是在资产重组、股权合作、置换转让过程中，集体存量资产不能随意低估、贱卖，集体企业不能轻易解体成为私人企业。其次是开发和盘活，促使其增值。对增量资产首先在利润分成、收入分配等方面进行监管，防止产生新的流失、浪费和侵吞等现象。通过盯住存量，管好增量，市城镇联社系统的集体资产不仅没有流失，还大大增强了发展能力，实现了保值增值，形成新的利润增长点。

　　市城镇联社虽然在集体资产监管中做了一些有益的探索，取得了一定的成效，但也存在一些值得注意和研究的问题。

　　一是对发展集体经济的重要性认识不足，影响了对集体资产的监管。随着市场经济的发展，集体所有制经济似乎成为了“弱势群体”。以工业总产值为例，上海集体经济所占的比例逐年下降。据《2012年上海经济年鉴》统计，2011年全市规模以上工业总产值31987.44亿，其中集体经济243.19亿，占比仅为0.76%，而在2000年占比为6.63%，2005年占比1.82%，2010年占比0.86%，集体经济占比逐年下降的趋势非常明显。在这种情况下，有些经营管理者受社会上一些错误观点的影响，认为集体所有制经济已经落伍，只能让其自生自灭，因此加强监管只是应景之作，可有可无。

　　二是一定程度上存在着重投入、轻监管的现象，影响了对集体资产的监管。这几年，市城镇联社系统的企业普遍面临激烈的市场竞争，正在经历着从传统制造业向现代制造业和现代服务业转型的过程。为了求生存求发展，企业普遍加大投入力度，注重项目开发和产业转型，取得了明显的成效。但与此同时，一些企业领导人把主要精力集中在抓投入、抓开发上，一定程度上放松了对资产的监管。有的甚至认为，项目开发是硬任务，可以体现工作业绩和水平，一定要着力抓好；资产监管工作抓得紧不紧，短时间内看不出效果，因此有意无意地放松了监管。

　　三是体制、机制不够健全，影响了对集体资产的监管。首先从部分单位检查考核来看，其设立的考核内容、考核指标、奖励力度，都是围绕着经营业绩来进行的，包括产值、税收、利润的增长幅度，新项目的开发，科技投入等，基本不涉及资产的监管工作。其次从机构设置来看，主抓集体资产监管的监事会等监督机构，在个别联合经济组织中还没有全部建立起来，已经建立监督机构的，也有待于进一步提高以真正发挥作用。加之缺乏精于监管的人才，特别是深谙市场竞争技能，又熟悉集体经济特性的领军人物。这也不可避免地影响了集体资产监管工作的开展。

　　三、加强市城镇联社系统集体资产监管的设想

　　（一） 从新的角度审视城镇集体经济，提高对集体资产监管的自觉性

　　集体经济诞生于上世纪50年代初期。如果用传统的计划经济体制下的框框来衡量，目前城镇集体经济的体量在缩小，集体经济的社会作用似乎在减弱。但如果用市场经济体制下的发展标准来重新审视，城镇集体经济仍然具有生存和发展的活力。

　　一是集体经济占比下降，但绝对额大幅度增加，仍然具有旺盛的生命力。从市城镇联社系统这几年发展情况看，原先传统意义上“纯”的集体企业与国有企业一样减少或消失了，全额控股的企业少了，集体资产在企业中占的比例相对下降了，但是从集体资产的绝对值来看，呈现了持续增长的态势。

　　二是集体经济的产权形式多样化，体制机制更加灵活。经过多年的改革和发展，市城镇联社系统的集体经济已经逐步发展成为新型的集体经济。具体表现为：产权清晰，产权结构多元化，建立了法人治理结构，企业成为独立的市场主体，实行了按劳分配和按资分配相结合的分配制度，很大程度上解决了“产权不清，经营不活，分配不灵”等弊端，逐步与社会主义市场经济相适应。

　　三是集体经济的业态发生了深刻变化，正在从传统手工业、传统制造业向现代先进制造业和现代服务业转变。市城镇联社系统的集体企业经过这几年的创新转型，淘汰了一批工艺技术落后，产品缺乏市场竞争力的项目和企业。通过大力开发高科技产品，取得多项国家专利；实行品牌战略，多个品牌成为行业龙头品牌，有的进入航天等尖端领域；开拓生产性服务业、国际贸易、房地产、工业园区租赁服务和小额贷款金融服务、物流配送等现代服务业，形成了新的增长点。

　　四是在增加就业和解决历史遗留问题方面，仍然发挥着重要作用。市城镇联社系统目前有在职职工1.8万余人，离退休职工、托管人员5-6万人。即使在这种情况下，每年还产生相当的新增工作岗位。此外，由于企业改制等原因积累的矛盾比较多，每逢政策调整，涉及到的个人利益也必须及时调整，每年用在这方面的费用达9000多万元。2012年尽管经济形势严峻，但是全系统就业岗位非但没有减少，反而有所增加，员工的工资水平普遍上升10%以上。

　　（二） 扎实做好各项基础工作，建立集体资产监管的长效机制

　　1. 清产核资，搞清家底。对集体企业拥有的各类资产进行全面清查，摸清集体资产的“家底”，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。重点开展四查：一查资金，是否存在多支少收，借支挪用、白条抵库等现象，分清责任，分类处理；二查资产，对集体资产存量、结构、分布、应用情况进行全面清查、核实、评估，做到账实、账款相符；三查合同，查清合同的承包金额、期限、履约情况，对有悖法律法规或显失公允的依照法定程序予以变动调整；四查债权债务，摸清债权债务的实际情形。通过清产核资，为今后的集体资产监管打好基础。

　　２. 完善财务管理，健全统计体系。要花大力气完善企业的财务管理，促进企业的长远发展，推动资产监管的有效进行。同时还要完善城镇集体经济的统计体系和制度，对涉及的企业数、人员数、资产数，按照不同的时段，进行快速全面的反映、分析和比较，为加强集体资产监管提供有效的依据。

　　３. 指导和帮助企业建立完善集体资产监管的规章制度。一是要根据上级主管部门的要求，引导企业建立健全监管规章制度；二是抓典型抓示范，总结出一套行之有效的监管制度，向系统内的各类企业作示范推广；三是检查落实监管制度执行情况，针对有些企业执行监管制度缺乏力度，存在着把制度挂在墙上，留在纸上，说在嘴上，没有在实际工作中得到严格执行的现象，督促企业通过自查、年终考核检查、评比奖惩等方法促进监管制度落到实处。

　　４. 建立和完善监事会班子，落实监管责任人员。必须建立健全监事会，应建而未建的，要指导他们全部建立；对已经建立监事会的，要帮助他们明确监管的职能定位，学习监事会的工作理论和政策法规知识，提高监事队伍工作水平。针对目前监事会存在的人员年龄老化、专业人才缺乏的问题，要着力加强人才的培养和引进，把一批懂得会计核算、懂得财务审计、具有一定法律知识、工作责任心强的中青年人才充实到监事会中。

　　（三） 明确重点监管的内容，增强对集体资产监管的针对性和有效性

　　一是抓好企业产权改制过程中集体资产的监管。集体企业产权改制今后还将继续进行。根据以往的教训，在改制过程中极易发生集体资产流失的现象，有的甚至把几十年积累的家底毁于一旦，因此特别要加强监管。要通过调查研究，对改制的合理性和必要性提出监督性的意见和建议；对改制企业存量资产的价值评估进行核实；对改制后集体资产所占的份额和预期收益等是否能够达到保值增值的目的进行监管。

　　二是抓好企业领导的业绩考核和离任审计。企业领导对集体资产的保值增值负有主要责任，为了防止在企业领导中出现冲动投资、盲目担保、铺张浪费、违法乱纪等现象，给集体资产带来损失，必须加强对企业领导的监管。日常的监管结合业绩考核来进行，主要由上级部门组织人员进行考核，听取本企业监事会和职工的意见，做出实事求是的评价。在企业领导离任时要依法进行离任审计。

　　三是抓好参股企业经营分配的监管。目前，市城镇联社系统一部分集体资产的产权形式是对外投资入股，不直接参与入股企业的经营管理，只是通过股权分红取得资产收益。从实际运作看，如果不加强监管，这一块资产的安全性存在较大的风险。因此有必要加强资产代表的选派，全程跟踪参股企业的经营管理和分配状况，及时发现风险和漏洞，做出正确的判断，确保入股资金的安全和效益的收回。

　　四是抓好企业重大经营决策的监管。对重大经营决策的监管，要坚持实行权利和责任相统一的原则，谁决策谁负责的原则，教育与惩戒相结合的原则。市区两级联社和系统内各企业要建立健全重大经营事项决策制度，保证科学、民主决策。按照议事规则应由集体讨论决策的事项，由决策层进行表决，表决结果以书面形式记录在案。属于集体决策行为，违反法律法规和规章，造成集体资产损失的，追究决策层的责任；属于个人越权审批、擅自决策，造成集体资产损失的，追究个人的责任。通过有效的监管，努力从源头上确保集体资产的安全，促进集体资产的保值增值。

　　（作者为上海市城镇工业合作联社监事会主任，本文有删节）