对集体经济管理体制改革的几点认识

武汉市工业合作联社  李登祥

党的十六届三中全会决定指出，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是建成完善的社会主义市场经济体制的一项主要任务。集体经济作为我国公有制经济的重要组成部分，在与其他所有制经济统一于社会主义现代化建设的进程中，相互促进，共同发展。但是，集体经济的改革发展有赖于其管理体制的进一步改革。

集体经济管理体制是国家对集体经济管理的组织形式、机构设置和权限划分等方面的总称。建立和完善与新时期新任务相适应的集体经济管理体制，是为集体经济的改革发展提供体制性保证的需要。

我国一贯实行“鼓励、指导和帮助集体经济的发展”方针，各级政府都有管理集体经济的机构。过去一个时期，政府管理集体经济的机构，有的是在“集体经济联合组织”发展的基础上建立的手工业管理局或二轻局；有的是隶属于政府综合经济管理部门的“集体经济管理办公室”。这些管理机构在不同的时期，对集体经济行使不同的管理职能。在传统的计划经济时期，是按照“二国营”的模式管理集体经济；改革开放以后，特别是建设社会主义市场经济体制的十几年以来，是随着改革进程的推进不断探索管理集体经济的方式和方法。

在近几年的政府行政体制的改革中，集体经济的管理体制发生了一些变化。与集体经济联合组织“合署办公”的工业局被撤销，政府综合经济管理部门属下的“集体经济管理办公室”或撒或转。目前，有的地方委托“集体经济联合组织”行使部分管理职能；有的把集体经济的管理职能收归国有资产管理机构。从现实情况看，集体经济管理体制与集体企业的改革存在明显的不相适应。因此，正确认识集体经济管理体制改革的必然性，认清改革的发展趋势，把握联社在这项改革中的方位，是我们面临的重要课题。

一、集体经济管理体制改革的必然性

集体经济的改革应当包含集体企业改革和集体经济管理体制改革两个方面的内容；从集体经济改革的整体情况看，集体企业的改革不断深人，而集体经济管理体制的改革却明显滞后。但是，这种局面不可能长久，其主要原因体现在以下几个方面：

一是在集体企业改革改制不断深入的形势下，集体经济的实现形式多样化，集体资产的运行载体多元化，传统的集体经济管理体制已经越来越不适应这种变化了的形势。因此，按照党的十六大提出的建设完善的社会主义市场经济体制的战略部署，加快推进集体经济管理体制的改革，有利于为集体经济的改革和发展提供体制性保障。

二是国有资产管理体制的改革，对集体经济管理体制改革带来重大影响。国有经济和集体经济构成了我国公有制经济的两大主体。党的十六大以来，国有资产管理体制改革的步伐明显加快，“国家所有，多级代表，分别管理”的国有资产管理体制逐步形成，国家对国有资产管理的身份由行政主管转变为所有权代表，权责利相结合，管资产与管人、管事相结合的运行方式取代了多头管理、权责利相分离的低效管理模式。在这种形势下，传统的集体经济管理体制必然受到深刻影响，行政管理为主体的管理模式不可能运行长久，产权管理为主体的运行方式将逐步确立。

三是传统的集体经济管理体制是计划经济产物，行政色彩过浓，要适应社会主义市场经济体制的要求，必须进行改革。这是因为，传统的管理体制注重维系管理机构与企业的行政纽带关系，官本位观念强。在市场经济条件下，传统的集体企业不断萎缩，多元投资结构的混合经济类型不断发展，传统的行政纽带网络很难覆盖日益发展的经济类型。行政权力在一些新型企业失去真实效应，只有对传统集体经济的管理形式、管理方式、权限划分和机构设置进行改革，其管理体制才有生命力。

二、集体经济管理体制改革的趋向

集体经济管理体制改革既涉及到行政机构的改革，又涉及到集体经济的改革，一方面要坚持精减、效能、统一的原则，另一方面要充分考虑集体经济的特点。其改革趋向应有以下特征：

一是“放’。在现行的集体经济管理体制中，有些地方将其管理职能集中到国有资产管理机构，即由国有资产管理机构对集体资产和集体企业进行统一管理，大到发展规划、产权界定，小到评估立项、业绩评价，都列人到国有资产管理机构的职能之内，基本是按照管理国有经济的模式来管理集体经济。随着国有资产管理体制改革的逐步到位，这种行政性的集体经济管理体制必须进行改革，而且首当其冲的是改革权限划分和机构设置。在权限划分上，应当体现一个“放”字，即：放权、放开。放权，就是把管理集体经济的行政权力缩小，而且在行政管理上主要通过政策引导和法制监督实施，支持集体经济组织通过多种形式实行自主管理，自律管理。放开，就是把集体经济的改革发展统一到全社会的经济发展之中，在由政府综合经济管理部门对集体经济的改革发展进行宏观调控的同时，实行更加开放和灵活的政策，在产权和经营形式等方面对集体经济实行开放式管理。

二是“转”。由行政管理向产权管理转变，是集体经济管理体制改革的必然要求。集体经济本质上是局部性的公有制经济，它点多面广，产权归属不同一。在集体经济的管理上，政府的责任不是搞具体管理，而应向“制定规则”和“当好裁判”方面转变。制定规则，就是要出台集体经济改革发展的政策措施和相关规定；当好裁判，就是对集体经济的产权界定、资产确认和监督监察等方面实行权威性的管理。对集体经济的具体管理，不能套用国有经济的管理办法，不能排斥集体资产的所有者，而应体现集体资产所有人的意愿，积极探索和发挥集体经济自律性组织的作用，切实保障所有者的利益。

三是“分”。分是指分层管理，分别管理。集体经济具有多层次的特性，有按份共有的集体经济，有共同共有的集体经济，有单元化的集体经济向多元投资主体延伸、渗透的集体经济等等。党的十六届三中全会决定指出：  “大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”因此，从集体资产的分布来看，一个载体中的集体资产可能由多个集体经济组织的资产共同构成；一个集体经济组织的集体资产有可能分布在不同的经济运行载体中。对集体经济运行分层管理和分别管理，是集体经济的内在要求。例如，按份共有的集体资产由于所有者分散，可以采取托管的方式，由专业机构管理；共同共有的集体资产，可以成立由共同所有人的代表组成的集体资产管理组织进行管理；联合经济组织体系内的集体资产，可以采取监管与托管相结合的办法进行管理，即联合经济组织所有的资产由联社代表出资人进行管理，成员单位的集体资产，委托给联社管理。

三、联社在集体经济管理体制中的方位和举措

联社是轻工集体经济的联合组织。在“政社合一”体制下，联社职能与政府对轻工集体经济管理的行政职能相重合，政府对轻工集体经济的行政管理，很大程度上通过联社来实现。在近几年的政府行政机构改革中，政府对轻工集体经济管理的行政机构相继撤销或划转，  “政社合一”的体制已不复存在。一些地方，政府在对集体经济的管理职能划归国有资产管理机构的同时，将联社作为单独运行的事业单位而保留下来。联社在职能上是“政府的目标责任单位”，对成员企业的改革发展稳定提供指导和服务。联社一方面有管理企业的职能，另一方面在资产管理上受制于国有资产管理机构。甚至联社组建资产营运机构还需要国有资产管理机构论证和审批。因此，联社对自己在集体经济管理体制中的地位和作用要有清醒的认识，在埋头完成政府下达的工作目标任务的同时，采取积极的举措，发挥自身在集体经济管理体制中应有的作用。

一是调整工作重心，由管企业转变为既管企业，更要管资产。联社本质上是经济组织，经济组织的根本职能应当是对资产的管理和营运。但从现实情况看，一些地方的联社实行“事业单位、经济组织、行政职能”三位一体的体制，而且联社主要充当行政管理角色，是企业的主管上级，对企业的生存发展担负行政领导责任，联社在某种程度上成为“二政府”。在资产管理和营运方面，这些联社虽然做了一些工作，并结合企业改制整合联社资产，取得一些成效。但是联社的这些资产运作，缺乏市场机制。联社还没有构霆资产运作的载体，丧失了一些机遇。因此，要认清改革的大趋势，抓紧时机调整工作重心，实现联社工作格局的实质性转变。目前，可以进行联社“两管”职能分离的探索，即以联社的名义管企业，但其机构和人员要缩减；构建联社资产运行的载体，将联社的有效资产“脱壳”到这个载体中，以现代企业制度及法人治理结构运行这个载体。

二是调整机构设置，由与政府部门对口转变为与市场对接。目前，有些联社按行政管理模式设置内设机构，政府有的工作部门，联社基本上有。这种机构状况是，一方面联社编制有限，人员与过去二轻局相比大量缩减，但另一方面工作部门却“一个都不能少”，依然是一个行政机构的框架。联社既然是经济组织，应当按经济组织特性设置工作机构。当然，鉴于目前这些联社还行使政府的委托管理职能，可以考虑设一个综合管理部门，与政府的各个部门进行工作衔接，而其他机构，则应按资产管理和营运的要求设置。

三是调整人员配置，由人力资源分布不合理转变为人力资潭得到充分发挥。盘好联社资产，首先要有人来专门管资产、运营资产。应当说，联社组织有较好的人才存量，但由于体制上的原因，有些联社的人员主要集中在行业管理上，人才的能量发挥得不充分。目前的现状是，一方面在行业管理上，人多事少，人才闲置；另一方面在资产管理与营运上，除了有几个人兼管外，却没有安排专门人员从事这项工作。因此，要对联社机构的人力资源进行重新布局，人员要向资产管理与营运方面流动。在调整人员配置中，可以考虑采取“统分结合、按岗定员”的方法。统分结合，就是在人事管理上统一，在工作岗位上分为管企业和管资产两大块；按岗定员，就是按岗位职责确定人员配备，使人的才能与岗位职责相适应。另外，要考虑好岗位人才的年龄梯次，以有利于联社的长远发展。