集体经济的改革和合作经济的振兴

唐宗焜

改革开放以来城镇集体经济发展态势

改革开放以来城镇集体经济发展态势改革开放以来，城镇集体经济经历了一个从发展走向萎缩的过程，改革初期，即从70年代末期到80年代中期，是城镇集体经济大发展的时期。从80年代中期到90年代初期，它的发展就渐渐停滞，虽然绝对值仍有增长，但在国民经济中的比重已呈下降趋势。90年代以来，不仅它的相对地位继续下降，而且绝对规模趋向萎缩。改革初期城镇集体经济的大发展有其特殊背景。计划经济年代长期累积下来的严重就业问题，当时已形成爆炸性形势。就业安置，政府没有力量包下来；而短缺经济也为非国有经济进入消费品生产和服务业领域留了很大的市场空间。这才提出了“三结合”的就业方针，即政府安置就业、组织起来就业和自谋职业相结合的方针。政府包不起，自谋职业的门路那时也很窄，个体经济刚恢复，私营企业还没有法律地位；在这种情况下，“组织起来就业”，即各行各业大办集体企业，就成了应急安置就业的主渠道。

政府把大力发展城镇集体经济作为解决当时就业问题的手段。城镇集体经济既为安置就业应急而兴，那末，随着就业形势趋向缓和，政府对城镇集体经济的注意力渐渐弱化，对集体经济的扶持政策逐步淡出，从而集体经济从大发展走向停滞以至萎缩，也就不是不可理解的事了。

在计划经济体制中，集体经济相对于国有经济具有一定的灵活性，这种灵活性使集体经济在改革初期有可能担当了就业安置主渠道的重任：但是，由于当时资源仍然是由政策和国有经济垄断的，所以集体经济的大发展还是以政府机构和国有企事业单位为主导的，新办的集体企业几乎也都套上了“主管部门”、“主办单位”或“挂靠单位”的紧箍咒，沿袭了集体经济成为国有经济的附庸的地位，这种地位是历史形成的。这就为后来集体企业屡遭侵权埋下了隐患，给集体企业的改革设置了障碍：

随着社会主义市场经济逐步形成，集体经济本身的体制弊端和缺乏市场竞争力等弱势更明显地暴露出来。它在计划经济体制中相对于国有经济具有一定的灵活性那点优势就渐渐消失：

集体经济的命运和集体企业的改革

集体经济的制度结构决定了集体经济的不稳定性，也决定了它的命运。

在计划经济中，集体经济事实上处于国有经济的从属和补充地位。计划经济的所有制基础是国有制，只有在国有经济无力控制的领域才容许集体经济存在和发展，而且集体经济时时都面临着“过渡”即国有化的威胁。

改革启动时期，国有经济对就业安置的力不胜任和短缺经济之难以为继，为集体经济提供了特殊的发展机遇。鉴于国有经济的弊端，以及集体企业相对于国有企业的某种灵活性，那时我们曾经对集体经济寄予过高的期望，试图让它成力推动国有经济改革的一种经济力量。然而，事与愿违，集体经济始终摆脱不了国有经济控制的阴影。这是制度使然，不以人的意志为转移。

在我国经济从计划经济向市场经济转型过程中，集体经济的体制弊端和弱点愈来愈明显地暴露出来。在市场竞争中，集体经济处于受两面夹击的地位。一方面，它得不到政府对国有经济解围那样的高度关怀；另一方面，它又缺乏股份制经济和非公有制经济那样的灵活机制。同时，由于其产权主体不确定、政企不分、依附于国有经济等体制弊端以及有关法律缺陷，集体企业产权成为最易被侵犯的产权，甚至遭受侵权以后还诉讼无门。

无论是从提高企业竞争力和经济效率，还是从维护集体劳动者的财产权利着想，集体企业已经到了非改革不可的时候，而且刻不容缓。改革愈是拖延，集体企业遭受侵权的风险和集体劳动者的损失就愈大。集体企业需要的是脱胎换骨的改制，而不是在集体经济基本框架不动情况下的修修补补。

然而，现在集体企业想改制也难。在许多地方，集体企业要改制时就碰到了其头上的紧箍咒“主管部门”、“主办单位”和“挂靠单位”制造的障碍。按现行有关部门规章，集体企业改制时到工商行政管理部门变更登记，必须经该企业的“主管部门”、“主办单位”或“挂靠单位”盖章同意，否则不予办理。而有的“主管部门”、“主办单位”或“挂靠单位”把一些办得较好、效益较高的集体企业当作自己的“小金库”，就是抓住不放，不许其改制，而且利用自己手里实际掌握的人事权强制免去坚持带领职工实行企业改制的厂长、经理，另行派人取而代之，并在工商局办理该企业法定代表人的变更登记，明目张胆地侵犯集体企业的财产权、经营权和职工民主管理权，甚至闹到企业生产经营无法正常进行，或被迫停业。此外，也有地方政府越俎代庖，侵犯集体企业改制的自主权，未经企业职工代表大会讨论决定，就任意处置集体企业的改制，甚至将集体企业产权转让收入用于地方财政经常性开支，给“吃饭”财政吃掉了。

针对这类情况，为保障集体企业改制正常进行，先要做好两件事，一是从法律和政策环境方面为其改制扫除障碍，二是切实维护集体企业及其职工的合法权益。

为了给集体企业的改制扫除障碍，要呼吁国务院调整和完善有关法规和政策。第一，对<条例》规定的职工代表大会选举、聘任或罢免集体企业厂长、经理的权利，要制定监督落实的措施，不能让该条款执行不执行任其自流。第二，要制定集体企业和“主管部门”、“主办单位”或“挂靠单位”脱钩的切实有效的政策措施，摘掉集体企业头上的紧箍咒。第三，要取消集体企业改制时在工商局办理企业变更登记须经其“主管部门”、“主办单位”或“挂靠单位”盖章同意的规定，确保集体企业改制的自主权。第四，集体企业经清产核资，按照国家经贸委、财政部和国家税务局联合发布的<城镇集体所有制企业、单位清核资产权界定暂行办法)和《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定工作具体规定)进行了产权界定的，要确保该产权界定在法律上的有效性，不许任何部门或机构任意推倒重来，违背该{暂行办法》和《具体规定》任意将集体企业的资产宣布为国有资产。第五，要明确规定．非经集体企业职工代表大会决定，工商局不得办理该企业法定代表人的变更登记。

此外，在集体企业同其“主管部门”、“主办单位”或“挂靠单位”尚未脱钩的情况下，一种有利于集体企业改制的变通选择是，双方从改革、发展和稳定的大局出发，彼此协商调整相互关系。集体企业在遭受侵权而协商未果的情况下，受侵权方被迫依法诉讼是完全必要的，他们理应得到法律的保护以及社会有关各方的同情和支持。但是，我们不能不看到严酷的现实。目前，由于相关法律、法规极不完善，加上司法效率低，甚至司法不公、司法腐败，诉讼程序陷入漫漫泥泞路的侵权案屡见不鲜，诉讼成本极高，往往使原告、被告双方都受相当大的经济损失和精神折磨，两败俱伤。所以，在冲突尚未发生的时候，协商解决问题可能是对双方都有利的选择。集体企业在维护其出资入和职工的所有者权益的前提下，可以经协商以适当形式让渡其部分经济利益，以换得同“主管部门”、“主办单位”或“挂靠单位”的脱钩，花钱买一个独立，这些“主管部门”、“主办单位”或“挂靠单位”也应该承认他们历年来已经从集体企业受益的事实，例如，安置他们的职工子女和下岗职工就业，集体企业在经济上以种种形式逐年向他们“进贡”，等等，对集体企业及其职工多一分理解。同时，这种体制上的脱钩也有利于建立正常的业务往来关系。终结了计划经济的行政隶属关系，就可以建立起适应市场经济的契约关系，它不仅有利于企业的改革和发展，也有利于营造健全的市场经济秩序。

合作制和集体制是两种不同的制度

集体企业的改制是大势所趋，但是改制目标的选择属于企业的权利，应提交职工代表大会讨论决定，政府或其他机构都不应干涉，更无权强制。

集体企业的改制没有统一的模式，只要适合企业的实际情况，在社会主义市场经济中能正常运行的企业形态都是可以选择的。不同的企业形态不存在绝对的孰优孰劣的问题，只有各自适合怎样的具体情况的问题。当然，在不同的企业形态或经济组织中，劳动者或参与者的地位和权益是不同的；在个人独资企业、合伙企业和公司制(股份制)企业中的劳动者是雇佣劳动者，而合作社(合作企业)则是其成员自愿组合并为其成员服务的经济组织。

集体经济和合作经济是制度不同的两种经济。它们既不是等同的概念，也不存在互相替代的对应关系。集体制和合作制有原则区别：而且，集体制是一种所有制形式，合作制则是一种企业形态或企业制度。所以，集体企业改制不一定以合作企业为目标。当然，集体企业职工自愿选择合作企业作为企业改制目标的，政策上应予以鼓励和引导。

鉴于我国理论和实践中集体经济与合作经济概念长期混淆，而且在政策上实际坚持以集体经济排斥合作经济，至今仍严重阻碍着集体经济的改革和合作经济的发展，有必要从理论上澄清合作制和集体制的根本区别。

合作社(合作企业，是其成员拥有、成员控制、成员受益的经济组织。这是合作制的内涵。

合作制承认和确保合作社(合作企业)：成员个人的所有者权益。在财产权利上，它的原则是合作，而不是合并。个人人股是取得成员资格的基本条件。股本及其增值始终是成员个人的所有者权益，也是成员个人为合作社(合作企业)债务承担有限责任的保证。集体制则否定和取消集体企业(集体经济组织)内个人的所有者权益。“在财产权利上，它的原则是合并，而不是合作。农民群众称集体经济为“归大堆”，是很贴切的：“归大堆”就是合并，即“归公”，说明白点，就是充公。这不是理论上的推论。它不仅为集体化(在我国，名义上的合作化是事实上的集体化)的全部历史所证实，而且有改革时期的有关法规为证：国家工商行政管理局就昏规定，只有“城乡所有使用集体投资举办的企业，以及部分个人通过集资自愿放弃所有权并依法经工商行政管理机关认定为集体所有制的企业”，才能注册登记为集体所有制企业。所谓个人“自愿放弃所有权”，不是充公是什么!几年前，国务院有关部门的一位负责人还公开主张，要保证“股份合作企业”的集体经济性质，所以新设立的“股份合作企业”，个人人股的资金也要划出20％作为“集体股”。这是强制个人“自愿放弃所有权”(虽然不是全部)的又一例证。

合作社(合作企业)受其成员共同控制是合作社治理结构的基本特征。这是由其合作性质规定的，因为合作社(合作企业)是由其成员共同参与而实现自助、自立、自主、自治的经济组织。一人一票制是实现其成员共同控制的决策机制。集体企业头上有“主管门”、“主办单位”或“挂靠单位”，事实上受政府控制，政企不分，并且依附于国有经济。这是集体企业名义上的民主管理权利难以落实的制度原因。

合作制实行惠顾返还原则。合作社(合作企业)的唯一宗旨是为其成员服务，它没有超越其成员利益的独立利益，因此其盈余实行惠顾返还。返还的原则，在职工合作社(以职工为成员组成的合作企业)是按职工个人的劳动比例返还(一般是按工资比例返还)，所以也叫劳动返还或劳动分红；在以使用合作社服务的人们为成员的合作社(如消费合作社、供销合作社、信用合作社等等)“是按成员个人同合作杜的交易额比例返还。返还的立式，可以是现金支付。也可以是记人合作社内部为每名成员设立的个人资本帐户(般金帐户)；后一种方式可以解决惠顾返还和企业积累的矛盾，权益明确归属成员个人，而资金留在企业继续周转使用。集体企业由于否定企业内个人的所有者权益，企业的税后利润也就不个人返还，由利润形成的“公共积累”归主体不确定的“集体”所有，成为所有者虚置的权益。“集体”内除掌握控制权的个别人以外，一般人员事实上都无权过问“公共积累”的使用。

合作社之间的合作，组成合作社的支持系统，是在市场竞争中合作社发挥其群体优势的组织架构。而合作社之间合作的源头还是在单个合作杜内部成员个人的合作。成员个人合作组成的合作社是第一级合作社，若干第一级合作杜之间的合作组成的合作社联合组织是第二级合作社，若干第二级合作社之间也可以合作组成第三级合作社，依此类推。无论哪一级联合组织，都离不开第一级合作社这个源头，不然就成为无源之水，也就不会有生命力。合作社联合组织不是合作社的“上级”组织。相反，正如第一级合作社由其成员个人共同拥有、共同控制、共同受益一样，合作社各级联合组织也由其成员社共同拥有、共同控制、共同受益。集体经济由于政企不分以及对国有经济的依附，导致集体经济系统形成了上下级的行政隶属关系和自上而下的行政控制。集体企业名义上的“联合组织”成为集体企业的“上级”机构、而这些“联合组织”自身又依附于政府部门。集体企业无权参与其“上级”组织的决策。它的税后利润无论以什么形式、什么比例上缴以后，企业也无权再过问其如何使用。

总之。合作制和集体制有原则区别，合作经济和集体经济是两种制度不同的经济。集体经济是计划经济的产物，它在市场经济中缺乏竞争力即源于此。庄我国经济转型过程中，集体经济日趋萎缩，就是其缺乏竞争力的表现。合作经济则是市场经济的产物，它是由市场竞争中弱势群体的合作需求应运而生的，并且随着他们在市场经济中的需求的多样化而不断扩展合作的领域，创新合作的形式。尤其是在经济发生困难甚至危机时，合作经济的兴起就更明显，原因就在于它适应陷于困境的弱势群体的需求。

在经济、社会转型时期，弱势群体是利益最易受损害的群体。当前，我国农民税费负担重和农产品卖难、收入增长难的矛盾突出，城乡失业人口和城市边缘化人口增加，社会保障覆盖面小、保障程度低，消费者受假冒伪劣欺诈事例层出不穷等等，诸如此类社会盾矛盾表明，弱势群体在不问领域存在着合作的潜在需求。只是由于我国目前法律与政策环境对建立和发展合作经济不仅未予以应有的支持，而且还存在着障碍，再加上缺乏真正懂得合作制并志愿辅导或带领弱势人群创办合作社(合作企业)的大批人才，弱势群体的许多合作需求尚未变成现实。但是，随着社会主义市场经济的形成和发展，合作经济的振兴将是必然的趋势。

事实上，合作经济振兴的曙光己在农村出现。近年来，一些真正适合农民的合作需求、按合作社原则运作的专业合作社或专业协会在若干省市先后产生，表现出勃勃生机。它们给农民社员带来了实惠，受到农民群众的欢迎。它们的示范效应将会愈来愈明显地表现出来。在城市，成立合作社(合作企业)的人为障碍更多些，它们的发展相对滞后；但是，既然存在着弱势群体合作的潜在需求，它们的产生和发展只是时间问题。

束缚合作经济发展的法律障碍亟待消除

我国不仅没有合作社法确保合作经济的法律地位，而且现行法律在对待合作经济问题上是立足于集体经济来立法的，它们已经成为束缚合作经济发展的障碍。

首先是宪法。我国现行宪法是1982年修订的，其中分别城乡规定了“……各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济”。70年代，宪法修订时取消了原有的合作社和合作经济条款。1982年修订宪法时，鉴于当时农村人民公社从政社合一改为分设乡(镇)政权和农业生产合作社的需要，以及城市中大量安置就业时产生了许多叫做生产服务合作社等等的集体企业的现实，在宪法个恢复了合作经济的法律地位。相对于70年代修订的宪法，这无疑是一个进步。然而，它将合作经济和集体经济划上等号，混淆了两者在制度上的原则区别。同时，它对合作经济和集体经济都没有任何定义。这样就导致循环论证，既可以用前者解释后者，也可以用后者解释前者，而后来的立法、执法实践表明，通常是用集体经济来解释合作经济的，也就是把合作经济硬塞进集体经济的制度框架，结果是取消合作经济。最明显的例证是1986年通过的《民法通则}。宪法中恢复的合作经济的法律地位，在《民法通则》中消失得无影无踪。该法中只有集体经济的条款，没有合作经济的任何条款。尔后依据《民法通则》制定的《企业法人登记管理条例》，同样不给合作企业注册登记的法律地位，以致合作企业被拒之于企业注册登记门外。

国务院1991年颁发的《城镇集体所有制企业条例》肯定的基本制度框架仍然是集体经济制度。它规定集体企业“财产属于劳动群众集体所有”，包括“本集体企业的劳动群众集体所有”，“集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有”，以及在“投资主体为两个或者两个以上的集体企业，…劳动群众集体所有的财产占企业全部财产的比例，一般情况下应不低于51％”。显然，这是集体制，而不是合作制。不过，《条例》同时将“自愿组合、自筹资金”和“人股分红”列入集体企业的“原则”，并明确规定“职工股金，归职工个人所有”，企业税后利润的分配由企业自主确定“劳动分红和股金分红的比例”。《条例》还规定了职工民主管理企业的权利：“职工(代表)大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。”这些条款反映了《条例》制定者试图引入合作社的某些原则对集体企业进行局部改良的努力。当然，由于集体制和合作制存在着原则区别，它们改变不了集体企业的基本制度框架；再加之相关法律、政策环境的掣肘，它们在实践中往往也难以落实。但是，应该肯定，这些条款对保护集体企业及其职工的权益、促进集体企业的改革是有利的。《条例》至今还是他们能够用来维权的唯一行政法规。在一些地方，集体企业及其职工正是运用《条例》赋予他们的权利，对抗了某些部门或机构对他们的侵权行为，维护了自己的合法权益，从而为他们自主决定集体企业的改制创造了条件。所以，对《条例》既要看到其局限性，也要注意利用其维权的作用。

消除束缚合作经济发展的法律障碍，对营造合作经济发展的法律、政策环境来说，只是创造了前提。要真正营造合作经济发展的法律、政策环境，当然需要合作社立法。从现实看，这仍将是一个漫长的过程。但是，我们既然坚信合作制在中国必将振兴，就应该为此作持久的努力。