纪念《条例》发布10周年

纪念《条倒》发币10周年促进集体经济改革发展

天津市城市集体经济联合会会长  张恒杰

    国务院发布《中华人民共和国城镇集体经济所有制企业条例》(简称《条例》)已经10

周年了。在这不平凡的10年中，我国的经济体制，经济结构以及所有制结构和劳动就业

结构都发生了深刻变化，伴随着这些变化，城镇集体经济的改革发展起伏不平，率先改革

创新的企业发展壮大了，不适应新体制、新形势、新变化的企业被淘汰了，大多数企业都面

临着生死存亡的严峻考验。中国的集体经济为了求得生存和发展，正在探索多样化实现

形式。   

    在这不平凡的10年中，《条例》在改革实践中证明，它无愧为我国城镇集体经济的第

一部综合性行政法规，是建国以来，特别是改革开放以来，党和国家发展城镇集体经济方

针政策的集中体现，是城镇集体企业几十年改革实践经验的概括和总结。毋庸置疑，《条

例》为集体企业按照集体经济性质、特征去改革和发展提供了法律依据；(条例》为集体企

业和职工维护其合法权益提供了法律保障；《条例》对不断滋生的“上收”、“平调”、“归大

堆”的顽症产生了一定的约束力；《条例》对各种形式侵吞、挪用集体资产的痼疾产生了一

定的抑制力。但是，《条例》产生在党的十四大之前，有些内容滞后于新体制、新形势，留

下了历史的痕迹。我们纪念《条例》发布10周年，不是为了褒贬《条例》，而是在《条例》的基础上，发扬光大，把集体经济改革和法律建设引向深入，促进集体经济发展。这需要我

们认真总结这10年来的经验教训，找准问题，把握形势，拓宽思路，勇于探索。

    一、在社会主义初级阶段，集体经济将长期存在

    按宪法规定，城镇手工业、工业、建筑业、商业服务等行业的各种形式的合作经济都是

社会主义劳动群众集体所有制经济。经过近10年的改革探索后，我认为，在社会主义市

场经济条件下，合作经济与集体经济应没有本质区别。中国的合作经济没有完全与国际

上的合作经济接轨。即使接轨了，也会有自己的特色。斯大林用集体制代替合作制，目

的是取消合作社成员的个人所有者权益。我国在集体(合作)经济上搞“一大二公”、“割资

本主义尾巴”和”升级过渡”的错误做法，有斯大林的国际背景，也有急于建成共产主义和

尽快升级过渡的土壤和思想基础。改革开放后，经过拨乱反正，解放思想，大胆探索，勇于

实践，原有的合作经济，新兴的合作经济，各行业各种组织形式的集体经济，改革的方向、

目标，殊途同归。一是都想使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场

竞争主体；二是通过职工人股，集体资本参股，吸收企业外股份，使企业产权明晰化，投

资主体多元化，责任主体人格化，进而建立现代企业制度。改革的核心是产权，产权制度

改革的关键是让广大劳动者成为所有者。改革冲破了传统的集体所有观念，承认并尊重

职工的个人所有权，解决了“资产都姓公，主人两手空·的困惑。传统的集体所有，就是不

可明晰的共同所有，改革以后的集体所有，是共同共有和按份共有相结合，并提倡职工股

份占主体。可惜，这种改革遇到了体制、环境、政策等多方面的制约，步履维艰。

    集体经济在探索多样化实现形式中，股份制、股份合作制是首选形式，但由于众多企

业基础差，结构调整难以找到突破口，市场竞争能力弱，加上多方面制约因素，改革改制的占少数，而承包租赁、出售转制(私营)、关停井转、终止清算、上收合并的却占多数，这样

做不需要付出多么大成本和心血就解决了问题。职工“买断”身份，回家自谋出路。上级

或主办单位甩了包袱，收回资金，盘活资产，壮大了自身实力，对上级单位可谓是件好事。

但有得也有失，一是伤了一部分职工的心，舍弃了一部分有望盘活的生产要素。二是政策

和运作上不协调、不规范，上访告状的比较多。上述做法，有的是势所必至，有的是借机

而为，不能一概而论。问题应当研究，政策应当协调，运作应当规范，对不合理、不合法、违背民意的应当制止。

    当前集体经济已大幅度萎缩，萎缩的原因既有体制和政策问题，也有实际问题。总

结集体经济50年曲折发展的历程，它的产生和发展、兴旺和衰落与整个经济和社会发展

需要相关，也与政策法律的支持有关。现在，集体经济的发展处于低谷，这并不等于集体

经济要消亡。李瑞环同志对集体经济生存发展曾做出精辟的论述。在充分肯定集体经济

的优越性后，他预示：既使我国生产力水平提高以后，集体经济、个体经济仍然有其存在的

必然性和必要性。集体经济的生产力要随着经济和技术的发展而提高。只要我们坚定不

移地执行十五大确定的以公有制为主体多种经济成份共同发展的方针，正确理解江总书

记关于集体经济地位、作用和发展方向的重要论述，并付诸于实践，中国的集体经济不会

消亡。消亡的是传统的集体经济观念和机制或“二国营”模式。党中央提倡和鼓励发展的

“以劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济”，必定是日益发展的趋势。

    二、集体经济改革发展迫切需要加强法制建设

    《条例》发布后，原国务院生产办下发了关于贯彻落实《条例》的通知，提出十分明确

的六项要求。国务院法制局局长在一次专门会议上提出，《条例》不只是为城镇集体企业

制定的，只规范企业行为的，而是调整关于城镇集体企业的各方面法律关系的准则。他强

调政府有关部门都应当依据这个法规来检查、衡量自己的行为。经过群众性学习、宣

传、贯彻活动后，各地要求中央制定实施细则，因为十四大以后，我国将逐步建立社会主

义市场经济体制，《条例》滞后改革的内容在细则中应有所突破。国家经贸委1993年着

手制定细则，但没有出台。而违背(条例》基本原则的部门法规却不断出台。国家工商局

和国家统计局在经济类型划分标准中规定：“集体经济是指生产资料归公民集体所有的

一种经济类型，是社会主义公有制经济的组成部分。包括城乡所有使用集体投资举办的

企业，以及部分个人通过集资自愿放弃所有权并依法经工商行政管理机并认定的集体所

有制企业。“规定”好像不知道国家制定了《条例》，否定《条例》关于“职工人股，归个人

所有”的法律原则，否定了职工对企业享有所有者权益。国资局制定了一个“二号令”，好

像不知道有《条例)和集体经济指导部门存在，自己规定如何界定集体企业产权，否定劳

动联合和劳动积累，不区分是投资还是借款，把集体企业经营积累一律划归主办单位，归

国家所有。《条例》已规定划分产权和财务关系，确立投资和借贷关系，坚持谁投资谁所

有、谁投资谁受益、集体积累归本企业劳动群众集体所有。1997年全国开展集体企业清

产核资，国家有关部、委、局联合制定了产权界定政策规定，有人说等清产核资结束后，我

们仍按“二号令”界定产权。现在搞股份合作制，许多单位主张扩大职工股份比例，可有的

工商部门坚持以职工个人股为主的按私营企业登记。由此可见，有法不依、部门越权、各

自为政，“各吹各的号、各唱各的调”，已影响了集体经济的改革发展。不解决立法与执法

中的严肃性和统一性问题，不利于中国的社会主义法制建设。

    天津从80年代初到2枷年5月，一直设立市政府集体办。19N年1月，市政府发

布(天津市实施(中华人民共和国城镇集体所有制企业条例)细则》(简称《细则))。(细则》

适应十四大确立的社会主义市场经济体制，与国家财会制度改革相衔接，提出集体企业

深化改革的形式，规定了产权界定原则，增加了盈亏责任条款。之后，副市长张好生就贯

彻(条例)、(细则》的重点、途径、措施及执法监督等问题在(天津日报》发表讲话。市集体

办编印了(贯彻集体条例和细则问答讲话》，开展普及培训，建立行政执法责任制。市集

体办与有关部门配合先后制定：《示范章程职工民主管理实施意见)，《股份合作制暂行规

定和实施细则)，(区街集体资产管理办法和民主选举厂长暂行规定)……尽管如此，“两

侵”(侵犯集体企业和职工合法权益、侵犯集体财产)和“两个保护”(保护企业和职工的合

法权益、保护集体资产)的问题依然是一个重要课题，需进一步解决。

    集体经济符合我国生产力的发展水平，体现共同致富原则。集体所有制的生产关

系，对生产力的反作用是不可忽视的。在西欧市场经济条件下，合作经济发展得比较好。

原因是就业需要，根本原因是股份化的合作经济适合于生产力的发展要求。在我国社会

主义市场经济条件下，国家所有、集体所有、个人所有将长期存在，这三种所有制在产权

主体、责任主体和利益调整上仍有重大差别，用法律和政策调节生产关系，促进生产力发

展，仍然是重要任务。国家支持个体私营经济发展，十分必要，但并不是大搞私有化，雇

佣劳动在中国绝不会像汪洋大海一样存在。集体与合作经济方向一致，实现形式要多样

化。为了支持、引导其健康发展，国家应着手为集体(合作)经济立法。立法原则应以江总

书记在十五大报告中所有制结构战略调整的方针为准则，以集体经济地位作用和发展方

向的重要论述为指导，着力解决现实中存在的几个问题。一是解决《民法》把集体所有约

定为集体企业法人所有的问题，为产权明晰，权责明确提供法律依据，确立集体共有是共

同共有和按份共有相结合。二是解决《条例》滞后于市场经济体制的矛盾，提倡职工个人

股份和集体共有股份占主体。三是解决《股份合作制企业指导意见》中让职工买断集体

资产的不合理因素，为劳动积累折股量化给职工提供法律依据。

    三、努力解决当前械镇集体经济改革发展中的焦点和难点问题

    从市场竞争方面看，相当一部分城镇集体经济组织基础素质差，产品、技术和管理落

后，失去市场，缺乏竞争力。这是市场规律在起作用，不可抗拒，政府、社会团体和中介组

织对集体企业可以帮，但关键靠企业自己。

    从政策环境方面看，集体企业失去了政府应有的扶持。失去政策扶持以后的集体企

业，只好向个体私营转，或者回到国有，在“大树底下好乘凉”。西欧国家对合作经济给予

政策支持，他们能做，我们为什么不能做。

    从改革、改组、改制方面看，目前难点是，职工收入下降，出售后一大批职工走向社会．

“买断”成为时尚，上访现象增多。有的单位提出集体企业要从竞争和服务领域中退出

来，让个体私营经济去占领，主张取消集体经济组织，消灭集体资产。目前这种思潮正在

泛滥，“三个代表”的思想需要进一步在领导者和管理者心中扎根。

    国家和地方都应当关注和审视集体经济改革发展中的问题，尽快制定一个关于集体

经济改革发展的政策意见，要重申党和国家支持集体经济发展的方针，坚持党的十五大

确定的基本方针，规范出售转制，抑制“买断”风，纠正侵吞平调和上收集体资产现象，解决集体资产国有化管理的不良倾向，制定产权界定法规，确定集体资产出资人，建立集体资

产指导监督服务体系，以充分发挥集体经济的优越性和重要作用。