纪念《条例》发布10周年

编者按  为了保障城镇集体所有制经济巩固和发展，明确城镇集体所有制企业的权利和

义务，维护其合法权益，国务院于1991年9月发布了《中华人民共和国城镇集体所有制

企业条例》。这是国务院制定的第一部城镇集体企业综合性行政法规，是我国城镇集体

经济法制建设的一件大事，也是城镇集体企业发展史上的重要里程碑。为纪念《条例》发

布10周年，大力宣传党和国家关于集体经济的方针、政策，推动集体经济的改革与发展，

本刊从第4期起，陆续刊登纪念文章，望广大关心集体经济的专家、学者和实际工作者踊

跃赐稿。

《条例》在城镇集体经济改革发展中的地位和作用

江西省前轻工业厅副厅长  李茂生

    政策和策略是党的生命，是一切工作的指南，集体经济的发展也不例外。政策作为

党和政府为实现一定日标制定的行为准则，是政府管理协调经济运行的最基本手段：从

我国城镇集体经济发展的历史来看，政策取向的影响是大的。可以这么说，我国城镇集

体经济几十年的曲折发展道路，实际上是对我国城镇集体经济政策变化的真实记录。集

体经济的每一次发展都是政策调控和指导的结果。因此，我们必须深刻地总结历史经验

教训，努力探寻如何制定有利于城镇集体经济发展的政策。《条例》就是在改革开放总政

策指导下，为促进缄镇集体经济改革和发展而制定的重要政策。《条例》颁布实施巳10

年了，它对确立城镇集体企业的法律地位。维护其合法权益，推动城镇经济的改革和发展

起了重要作用。我们必须认真总结经验，提高认识，增强贯彻执行《条例》的自觉性。

    一、《条例)是改革发展时期的产物

    结束十年“文化大革命”的摧残破坏以后．城镇集体经济同我国其他各项事业一样，

进入了全面改革与发展的新的历史时期，在这一时期中，党和政府为了支持集体经济的

发展，先后制定了一系列方针政策。

    1981年6月，党的十一届六中全会通过八关于建国以来党的若干重大历史问题的

决议》。《决议》深刻地总结了社会主义革命和建设的经验教训，强调社会主义建设必须

从我国国情出发，社会主义生产关系的变革和完善必须适应生产力的状况，有利于生产

的发展。《决议》提出我国社会主义制度还处在初期阶段，国营经济和集体经济是我国基

本的经济形式，允许各种经济成分共同存在，长期发展。在这一总的方针政策指导下，党

中央和国务院于同年10月颁发了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决

决。《决定》要求“努力办好城镇集体所有制经济，大力提倡和指导待业青年组织起来，在

集体单位就业。”并责成各有关部门“要采取积极态度，坚决地迅速地改变那些岐视、限制

打击、并吞集体经济”的政策措施，“代之以引导、鼓励、促进、扶持的政策措施”。1982年9月，党的十二大报告提出：在农村，劳动人民集体所有制的合作经济是主要经济形式”，

“城镇青年和其他居民集资经营的合作经济，近几年在许多地方发展了起来，起了很好的

作用。党和政府应当给以支持和指导，决不允许任何方面对它们排挤和打击”。所有这

些，为拨乱反正，扭转社会观念，规范集体经济政策，支持集体经济发展，起到了极为重要

的作用。

    从80年代末开始，国务院对制定城镇集体企业的法律和法规十分重视。随着我国经

济体制改革的深入发展，国家相继为国有企业、外商投资企业、中外合资企业、私营企业、

个体工商户制定了一系列法律和法规，而城镇集体企业却没有一个综合性法律和行政法

规。这是城镇集体企业权益屡遭侵犯，正常发展遭遇阻碍的一个重要原因。因此，全国

城镇集体企业广大干部和职工强烈呼吁国家有关部门尽快为城镇集体企业立法。1989

年初，根据城镇集体企业广大干部和职工要求和全国人大财经委员会的建议，将集体企

业条例列入国务院1989年立法计划，并由国务院法制局牵头，轻工业部、商业部、劳动部

和全国城镇集体经济研究会联合组成了起草组，开展起草工作。为了反映不同集体企业

的特点，轻工业部、商业部、劳动部和全国城镇集体经济研究会分别起草了四份《条例》建

议稿，经城镇集体企业立法研讨会讨论后，综合修改成一个统一的征求意见稿。在此基础

上，又召开了全国性专家学者论证会进行论证，反复修改后，再经国务院法制局审查形成

送国务院再审议的《条例}草案，前后经历了两年多。1991年6月21日，国务院第86次

常务会议审议并原则通过了这个《条例》。1991年9月9日，经李鹏总理签署国务院令

(第八十八号)予以发布。从此，《条例》作为我国城镇集体企业的第一部综合性，的、比较

完整的行政法规正式出台，可以说，它是我国经济体制改革发展的产物。

    二、《条例)在墟镇集体经济的改革发展中的地位和作用

    《条例)是一个具有法律效力的政策性文件。在一个相当长的时期内对我国城镇集体

经济和合作经济的改革和发展却起着重要的规范、保护、推动和指导作用。《条例》在许多

方面都有重大的发展和突破。

    第一，明确地肯定“城镇集体所有制经济是我国社会主义公有制经济的一个基本组成

部分，国家鼓励和扶持城镇集体所有制经济的发展。”国务院生产办公室关于贯彻落实

《条例》的通知中也指出，城镇集体经济“在国民经济和社会发展中占有重要的地位，城镇

集体企业的发展与壮大，对于发展生产、繁荣市场、扩大就业、增加财政收人和出口创汇、

方便人民生活、促进社会安定发挥了重要作用。这就将城镇集体经济在整个社会主义历

史阶段的性质、地位和作用作了全面的概括，贯彻执行这些规定和指示，关系到我国城镇

集体经济发展的前途和社会主义事业的命运。

    第二，对城镇集体经济的含义和范围作了规定。(一)《条例)指出，集体所有制企业

“是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会

主义经济组织。”集体所有范围是：本集体企业的劳动群众集体所有；集体企业的联合经

济组织范围内的劳动群众集体所有。这里第一次对集体企业联合经济组织的财产归属作

了明确规定。(二)集体企业不是财产归大堆，职工要集资人股，拥有个人所有权。《集

体企业条例》规定要吸收职工·集资人股”。“职工股金，归职工个人所有”。这就打破了

长期流行的观念，认为集体企业必须合并全部生产资料，财产归大堆，必须废除职工个人

所有权。(三)在计划经济时代，集体企业是封闭性的，不吸收企业外的企事业单位投资

人股。<集体企业条例》规定，要吸收“其他企业、事业单位、个人投资人股，与其他企业、事业单位联营，向其他企业、事业单位投资，持有其他企业的股份”。《集体企业条例》的这

些规定，突破了集体企业的封闭性，不仅为集体企业的扩大了资金来源，增强企业实力，而

且为集体企业扩张和发展开辟了广阔空间。

    第三，对集体经济的发展提供了政策支持和法律保护。<条例》规定：“集体企业的财

产及其合法权益受国家法律保护，不受侵犯”。“各级人民政府应当把发展城镇集体经

济纳入各级政府和国民经济和社会发展计划，从各个方面给予扶持和指导，保障城镇集

体经济的健康发展”。“国务院城镇集体经济的主管机构，负责全国城镇集体经济的宏观

指导和管理，其主要职能是：拟订城镇集体经济的发展政策和法律法规，协调全国城镇集

体经济发展中的重大问题．组织有关方面监督、检查集体企业政策、法规的执行情况”。

“国家保护集体企业的合法权益”，“任何政府部门及其他单位和个人不得改变集体企业的

集体所有制性质和损害集体企业的财产所有权，不得向集体企业摊派人力、物力、财力，不

得干预集体企业的生产经营和民主管理”。“任何单位或个人违反本条例规定，向集体企

业摊派或者侵吞、挪用集体企业财产的必须赔偿。对负有直接责任的主管人员和其他直

接责任人员，由有关主管机关根据情节轻重，给予行政处分构成犯罪的，依法追究刑事责

任”。同时对于阻碍集体企业领导人员依法执行职务的，扰乱集体企业秩序，致使生产、

经营、工作不能正常进行或者无法进行的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处

罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些政策规定的一个重要的特点，

是支持城镇集体企业的改革，保护集体经济的发展，在相当长的一个历史时期内为城镇

集体经济的改革与发展创造了一个十分有利的条件。

    三、坚持在贯彻执行中发展完善

    《条例》颁布执行以来，对我国城镇集体经济的改革和发展起到重要的推动作用。但

贯彻执行的实践中，由于认识不同，会碰到一些问题，甚至阻力，因此，要在实施过程中不

断总结，不断完善，充分发挥《条例》的政策和法律效力。

    一是在贯彻执行上要加大力度，要把《条例》的基本精神贯彻到集体经济改革和发展

的全过程。在实践中要防止两种倾向：一是克服少数同志松劲情绪，认为贯彻有难度，从

而放松或降低贯彻(条例》的要求，没有认真的运用<条例》这个法律武器去指导和解决集

体经济发展中的问题。如集体企业资产被侵占、流失的问题，集体企业产权不明晰等问

题，这些问题至今仍没有得到解决。二是要克服执行过程中的随意性，对一些重大的政

策规定没有完全落到实处。如《条例》规定：“各级人民政府应当把发展城镇集体经济纳

入各级人民政府的国民经济和社会发展计划”，这一规定在一些地方只是口头上承认，

而在实际上并没有把集体经济发展列入计划，而是把它排挤在国民经济计划和社会发

展计划之外，在很大程度上影响集体经济的发展。

    二是要在贯彻过程中不断加以完善。为了使《条例》更加具有法律的权威性和指导作

用，要根据改革和发展的实践，不断总结，通过实施细则或建议国务院有关部门根据发展

变化丁的情况作出补充规定，不断加以完善。《集体企业条例》是改革开放一定历史阶段的

产物，难免有一定的局限性，随着改革和开放的深入，情况和要求也在不断发生变化：为

了更有利于集体经济的发展，对某些发展中提出的新问题、新要求作出相应的补充和规

定是必要的。如集体所有制实现形式、改革和发展模式、建立现代企业制度等方面，特别

是对股份合作制经济的发展等问题，应该按照实践要求作些具体规范。