浅谈农村土地集中经营的“泗洪模式”

赵建亚　王　旭　陈星星

　　泗洪是苏北农业大县，区域面积2731平方公里，总人口105.5万人，其中农业人口70.7万人，耕地面积206万亩。自2011年10月起，该县县委县政府以“三个集中”（土地集中、人口集中、项目集中）为统揽，对农村工作进行了大胆尝试与探索。当前，全县农村300亩规模以上的土地流转已达72万亩，占全县耕地面积的35%，基本形成了“大园区多业主”的“集中经营、产业化发展”模式。泗洪县土地集中经营的深入推进，引起国内多家媒体广泛关注，创造了独具特色的“泗洪模式”。

　　一、生产类型

　　（一） 粮食种植型

　　承包主体以水稻、小麦等粮食作物种植为主要经营内容，同时更加注重应用“三新”（新品种、新技术、新模式），粮食产量和品质明显提升。石集乡于2012年4月将7万亩农田全部流转，在全省率先实现土地整乡流转、集中经营，承包主体有种植大户、家庭农场、农民合作组织、农业龙头企业等，承包面积300-10000亩不等，不少与科研机构、农业公司合作种植有机稻米、专用小麦，实行“三统一”（统一供种、统一管理、统一销售），种植效益大大提高。

　　（二） 设施园艺型

　　部分土地集中后，主要用于发展高新设施农业。如地处西南岗的魏营镇整合农业、农开、水利、扶贫等项目资金建起标准化大棚，返租给农户种植西瓜、草莓，并采用“4加1”帮扶模式（即一个大户带动、一个农技员指导、一个乡村联络员服务、一个合作社为依托，共同帮扶一个贫困户发展农业生产），大棚亩均效益超过5000元，有效带动108户贫困户增收致富。

　　（三） 生态养殖型

　　水产养殖和畜禽养殖是泗洪农业主导产业之一。相当部分大户承租土地后，对沿湖洼地的零散水塘进行整理开发、连片规划，发展高效水产养殖；有的大户承租丘岗地带进行畜禽规模养殖，建设生态循环农业园区。陈圩乡水产养殖大户承包1000亩低洼田，进行开挖改造，高标准打造水产养殖精品园。蒙牛万头养殖场在青阳镇重岗社区承租1万亩丘岗土地种植牧草，打造蒙牛生态农场。

　　（四） 复合经营型

　　约占全县三分之一耕地的丘岗地带不能种植水稻，规模流转后主要种植果树苗木，其间套种山芋、花生、中草药等低矮经济作物，既提高土地收益，又弥补了果树苗木前期投入大、收益回报时间长的不足。双沟镇美阳苗木公司在省道121边承租1万多亩岗坡地，栽植多种果树苗木，同时套种山芋、花生，土地收益明显增加。

　　（五） 休闲观光型

　　泗洪县拥有40%的洪泽湖水面。沿湖8个乡镇依托风景秀丽的国家级洪泽湖湿地保护区，在土地集中后大力发展休闲观光农业，收到事半功倍的效果。如承包大户在陈圩乡建设野猪林休闲观光园后，还建了葡萄自由采摘园和桃园、瓜园以及垂钓园等吸引各方游客前来，综合效益十分显著。

　　二、成功探索

　　（一） 坚持原则，惠民强农

　　一是坚持“依法、自愿、有偿”原则，尊重农民意愿，不搞强行流转。流转价格由流转双方协商确定，流转收益和国家各项惠农补贴归农户所有。二是坚持“早规划、先招商、再流转”的原则。各乡镇结合自身特点做好规划，先选择主干道沿线1-2个村居集中连片、整村推进。精心包装，大力开展农业招商活动，做到有主体再流转。重点招引农业产业化龙头企业，建立生产基地。三是坚持“三方得利”原则。让承租主体、农户、集体三方利益得到保障。承租主体通过对土地整治改良、全面配套提高土地收益。农户除获得土地租金和惠农政策补贴外，还可以参加劳务合作社和土地合作社。目前全县成立145个农村土地股份合作社，农户土地入股总面积达19.3万亩，不少农户每年不但可以获得8000元以上劳务收入，还可以获得不低于7000元的土地股份收入。村委会通过整理拾边地、村庄拆迁后土地复垦、为承租户组织劳务、机械等增加集体收入，形成多方共赢的良性发展格局。

　　（二） 精心培育，典型示范

　　一是完善优化服务。在政策指导上，围绕青城线10万亩优质有机稻米基地、西南岗林果产业及生态循环农业示范区、洪泽湖生态旅游度假区等已初步形成的特色产业，对规模流转地块超前配套基础设施，并积极组建劳务、水利、农机、资金合作社201个，服务承租主体。在科技服务上，将新招聘的涉农本科以上学历39人，直接充实到乡镇农业经济技术服务中心队伍中去。还和省农科院、扬州大学农学院、省农林职业技术学院、上海海洋大学等科研院所签订战略合作协议。在生产服务上，为承租方提供优良品种、综合病虫害防治、劳动用工等便捷服务，目前全县拥有各类合作社1606个，其中每个村都有一个以上劳务合作社。在信息服务上，由县农委牵头，建立远程教学培训系统，结合农时为大户（合作社）提供农业信息和技术培训服务，同时还与气象局、电信公司等单位合作，及时发送农业信息。此外，2012年县政府还与央视二套和七套等多家省级以上媒体签订长期合作协议，及时推介报道泗洪县土地集中经营的做法和产品，为提高产品知名度起到重要作用。二是加大县财政奖补力度。出台《关于加快土地集中实行土地规模经营的实施意见》，对实现一定规模土地流转的乡镇，每亩给予100元的奖补，去年已兑现600多万元。三是整合项目资金，配套基础设施。整合农业、农开、水利、国土、财政等部门农田设施建设、农业综合开发、土地治理、农桥建设等专项补助资金，加强规模经营地块的沟、路、渠等配套建设，提高土地生产能力。

　　（三） 把握关键，务求稳定

　　一是加强土地流转价格指导。结合县区位特征、自然条件、设施配套等综合因素，确定各乡镇土地流转指导价格，并以粮食折价方式签订合同，形成农村土地流转价格自然增长机制。二是建立土地规模流转风险防控机制。承租方在规模流转本年度土地时，必须提前交付下一年度土地流转租金。鼓励开展以土地规模流转经营主体为服务对象的政策性农业保险业务。三是健全农村土地流转市场。统一使用土地信息化管理软件，全面实行流转管理合同制和备案制，通过电子大屏幕、网站等服务平台，发布供求信息。

　　三、取得成效

　　（一） 促进劳动力转移，增加农民收入

　　土地集中流转，使大量劳动力从土地中解放出来，其中很大一部外出务工、自主创业或就地转移从事第二三产业，一部分又返回土地“务农”，转化为现代农业的产业工人，通过给新一轮土地承包者打工赚取实打实的工资性收入，不再直接承担原来耕种土地的风险。以石集乡为例，每年每亩土地租金850元，加上各种惠农补贴130余元，总计每亩年纯收入近千元，加上每个劳动力年均务工收入在1.5万元以上，农户的家庭收入增加30%。

　　（二） 促进农业结构调整，实现规模效益

　　土地集中经营改变了过去农户分散种植，品种不统一和田间管理水平差等状况，实现了规模化、机械化生产，降低了生产成本，提高了经济效益。一些农业企业实现了仓储、加工、品牌包装、销售一条龙，延长了产业链，增加了产品附加值。

　　（三） 促进生态环境建设，改善群众居住质量

　　土地集中经营后，承包方大量使用有机肥料，控减化肥和农药的使用量，实施秸秆综合利用，锐减了一家一户农业生产对土壤、水源和空气的污染。分散居住的村庄在土地集中后整体搬迁，进入人口集中区，宅基地复垦，原来无处不在的生活垃圾污染源完全消除。与此同时，全县每个乡镇周边都新建了200亩以上永久性森林，它们与高标准农田林网、众多成片林一起改善人居环境，提升乡村形象。

　　（四） 促进生产方式转变，加快农业现代化进程

　　土地规模流转，结合实施土地治理，建成了大面积的高标准农田，生产方式随之转变，这是实现农业机械化的必然要求，是农业生产科学技术化的必然条件，是实现农业产业化的加速器，也是有效降低信息成本、缩短信息传播途径、提高信息传播效益的内在需求，为加快农业现代化进程提供了先决条件。

　　四、几点思考

　　（一） 土地流转要以人为本

　　土地是农民长期以来维持生计最基本的保障。30多年前实施的家庭联产承包责任制，让农民对土地有了深厚感情。所以土地流转要充分保障农民利益，让他们及时获得合理的流转租金，还要帮助他们实现就业增收，尽量满足他们的合理需求，让他们通过土地流转过上更好的生活。在流转过程中，对于少数农户坚决不愿流转土地的，可以采取“整组承包，个别返包”方式进行内部调剂。根据规划，动员将拟流转地块全部流转给该村民委员会，通过农民自愿和村组织协调，在非沿线沿路的区域集中安排田块作为“自营区”，返流转给坚决不愿流转的农户耕种，其他田块作为“招商区”，通过对外招租，也可以动员本村组有种植意愿、有技术、有实力的大户或农民合作组织统一承租，按规划种植。

　　（二） 为离地农民提供更多服务和保障

　　离地农民拿到租金后，还需获得其他方面较为稳定的收入。从实际情况看，引导农民参加应聘、外出务工较为合适。对没有一技之长、暂时无法走出去的农民，要积极为其创造条件进乡镇工业集中区，实现在家门口就业。对年纪大、不能外出务工的农民，组织各种劳务合作社，为新一轮土地承包者打农活工。另外，离地农民逐步到集中居住区，生活成本有所增加，尤其是一部分年老体弱人员，生活压力会有所加重，一些农民会担心收入没保障、生活没出路，所以当前要加快农村社会保险制度改革，多渠道、多形式、多层次开展养老、医疗、就业、农业生产等政策保险，尤其要注重做好老弱残病、事故家庭社会保障工作。农民一旦沐浴到社会保障的“雨露”，那种凝结在土地上的情节就会逐步淡化，从此打消传统“恋地心结”，为土地集中经营奠定扎实的思想基础。

　　（三） 切忌片面追求规模化

　　从全县实际调研来看，承租土地的规模要适度，500亩以上的规模要严格控制。以承包5000亩土地的某一农业企业为例，第一年要进行土地治理，完善基础配套，在未见到收效的情况下，在年末就已经投入的资金有：2年的土地租金即5000亩×850元/（亩·年）×2年=850万元；一季水稻生产成本950元/亩、小麦500元/亩，土地整治费100多万元，还有仓库、晒场等附属设施要投入200万元……，总投入在1800万元左右。以上例子可以看出，大规模的土地集中经营，投入成本过高，风险大，如果承租主体经营不善，后果不堪设想，遗留问题很难化解。　

　　（四） 积极扶持土地承租主体

　　承租主体是整个土地集中经营的主角，只有他们获得一定的经济效益，土地集中才能持续发展下去，流转土地的农民才能获得稳定的收入，所以对承租主体的扶持非常必要。主要表现在两个方面：一是做好资金协调工作。承租主体前期投入非常大。其中包括：第一年投入两年资金；购买种子、肥料、农药等生产资料；雇佣农工资金；承担最后“50米”的水利基础配套和大量土地平整工程；建晒场、仓库等附属设施，而受益要经过较长时间才能实现，故要积极与相关银行协调，帮他们联系贷款。二是帮助他们解决劳务需求。承租主体不少是外地人，与本地群众不熟悉，要积极安排劳务合作社为他们提供服务，保障他们用工需求，解决他们后顾之忧。

　　（五） 谨防土地“非粮化”和“非农化”

　　农村土地流转过程中，极少数地方出现了“非粮化”和“非农化”现象，这是国家明令禁止的，也是在土地规模流转中要谨慎提防的。在实际操作中要根据具体实际情况，宜粮则粮、宜林则林、宜渔则渔、宜蔬则蔬。泗洪作为“全国农业综合改革试点县”，更应该切实肩负起探索实践的神圣责任，为全国农村综合改革走出一条既符合国情又切实可行的新路。

　　（六） 坚持长期监管和协调

　　一要精选承租主体。承租主体生产经营能力是决定土地集中能否持续健康发展的最重要因素之一。在土地流转合同签订前，乡镇人民政府对承租主体的资金实力、经营方式、履约能力等进行审核，特别要对拟经营的项目是否符合国家法律法规、环保政策、产业规划和经营风险等进行评定。二要健全土地流转过程中矛盾调解机制。依据《农村土地承包流转经营调解仲裁法》，成立县农村土地承包纠纷仲裁委员会，及时处理土地集中过程中的矛盾和纠纷，维护社会稳定。

　　（作者单位：江苏省泗洪县农业委员会、中共泗洪县委农工办）