维护集体企业产权

维护集体企业产权  促进集体经济发展

上海市集体经济研究会课题组

    前    言

    对集体企业产权的任意侵犯，由来已久，于今为烈。最近几年的统计数字表明，城镇

集体经济呈现出萎缩趋势：净资产总额、职工人数和企业数逐年减少，增长速度下降，在国

民经济中的比重连续走低。造成这种不幸后果的原因是多方面的，而平调、挪用、侵吞集

体企业合法财产的侵权行为不断发生，是一个重要原因。

    我党历来都倡导发展合作经济、集体经济，保护劳动人民的合法财产权：我国宪法

历来都规定：国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经

济的发展，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏集体的财产。但是，侵犯集

体企业产权的违法行为却屡禁不止。

    能否维护集体企业合法的财产权，已经成为集体经济生死攸关的头等大事。正确认

识、稳妥处理侵权和维权的矛盾，也已经成为当前不可回避的重大社会问题。

    第一部分：集体企业产权保护形势十分严峻

    第一，侵权问题严重

    当前侵犯集体企业产权的行为具有三个基本特性：即传统性、普遍性和多样性。这反

映了侵权问题的严重性。

    (一)侵权行为的传统性

    任意侵犯集体企业合法财产权的行为可以追溯到集体经济大发展的50年代中后期，

它几乎是同集体经济同时诞生的。在大跃进时期，违背生产关系要与生产力发展水平相

适应的客观规律，盲目追求“一大二公”，导致了严重后果。在农村，合作化升级为人民公

社化，在城市，城镇合作企业实行“升级(转厂)过渡”：全国大刮共产风，普遍出现了一·平

二调。“平调?实质就是对集体财产的侵占，不过当时它只是一个政治名词，不是法律用

语。以后党和政府的许多文件规定禁止平调集体资产，却禁而不止，而且愈演愈烈。根本

原因是当时党内“左”倾指导思想的存在。红头文件虽然也反对平调，但只从政治上作出

一般号召，而没有明确的政策界限，更没有辅之以必要的制裁手段，因而从来就没有得到

过真正的落实。“平调”，对集体经济造成的损失和破坏极为惨重。进入60年代，国民经

济在遭受严重困难的情况下，不得不进行调整，国民经济得到了逐步恢复。但是，这一次

的调整是被迫的，“左”的错误路线在思想、理论上没有得到应有的批判和清除，在党内仍

占主导地位；在接踵而来的“文化大革命”中，它不仅死灰复燃，而且变本加厉，把集体经济作为“资本主义尾巴”来割。许多地方，平调是政府的普遍行为，在大跃进和“文化大革

命”中，有一大批“地方国营”企业就是当地政府将产权原属于劳动群众所有的集体企业

“升级”为全民所有而来的。十一届三中全会后开始拨乱反正，这种反集体经济的思想和

行为有所转变。但是，积重难返，这种转变是不全面、不彻底的。在几十年中长期形成的

平调集体资产的行为，已经成为各级经济领导人一茬又一茬代代沿袭的传统。我们必须

清醒地认识到，任意侵犯集体企业的产权已经成为我国经济生活中的一种恶习，一种痼疾。它严重挫伤集体劳动者的积极性，窒息集体经济的生机，阻碍集体经济的改革和发展。

    (二)侵权行为的普遍性

    根据观察和调查，全国大概除了西藏等少数地方以外，其余各省市、各地区、各行业

无不存在非法侵犯集体企业产权的现象。除了经营严重困难或者资不抵债的以外，凡是

经济效益比较好的集体企业，都或多或少地发生过财产被平调的事件。此类事例无论在

本市还是外地都不胜枚举。仅上海市已经公开发生争议的就有上百家。我们直接和间接

调查了解过的十多家企业，就涉及到机械、仪表、电气、纺织、轻工、石油、化工、医药、交通运输、商业和服务等行业；由于平调集体资产的行为由来已久，在计划经济体制向社会

主义市场经济体制转变以后，仍然继续发生。1996年国务院作出统一部署，全国全面开展

了集体企业清产核资和产权界定工作，侵权现象虽然有所减少，但是在许多地方和部门，

特别是某些扶办过集体企业的那些企业和部门，包括某些已经进行了公司制或股份制改

组的企业，仍然不执行国家政策，不对集体企业进行清产核资和产权界定，或者虽有界定

结论也拒不承认，继续以种种违法的借口和手段侵吞集体资产。现在，或因集体企业要

求进行改革，或因扶办单位自身经营发生困难，或因其他原因，原来处于潜隐状态的矛盾

日益表面化，有的已经激化甚至恶化，成了影响社会稳定的一个不可忽视的重大因素，在

群体性社会矛盾中占有相当比例。

    (三)侵权行为的多样性

    当前侵权行为的突出特征是它的多样性。这种多样性可以分为侵权者的多样性、

侵权借口的多样性和侵权方式的多样性。

    侵权者的多样性：

    如果说在计划经济时期，平调集体资产的基本上是政府或政府主管部门，因为它们

握有事实上不可抗拒的强大行政权力，那么在进入市场经济时期以后，侵权者的队伍无

疑是大大扩充了。现在侵犯集体企业产权的，除了少数地方政府及其分管经济的部门

外，主要有以下几个方面

    1．控股集团公司。这些国有独资公司大都是从原来的工业局改组而来，作为过去

的工业局，它们拥有政府授予的管理职能，同集体企业本来就有着管理和被管理的关系。

这种历史形成的上下级关系在改组后延续下来，有些甚至还取得政府的重新授权，继续管

理着那些集体企业。在改组过程中或后来另有需要时，它们就以产业结构调整、资产重

组、优化资源配置等名目，把集体资产转化为它们控制的资产，实际占有。

    2．扶办过集体企业的企业。它们过去创办或扶持组建集体企业，或者接受集体企

业挂靠，在人、财、物等方面对集体企业提供过许多支持，因而认为自己是集体企业的上

级，是集体资产的原本所有者，集体企业本来就是它们的，是所谓的“国有集体”，当然有权

取得集体资产。

    3．股份有限公司。股份有限公司是投资多元化的公司，它本来同集体企业没有什

么扶办或隶属关系。但是许多股份有限公司是从大型国有企业改组而来的，由于改组不

规范，它们仍然在事实上管理着过去由国有企业管理的集体企业。当它们经营发生困难

或有其它需要时，往往“就地取财”，任意侵吞集体资产归它所有。

    4．不规范的联合经济组织。进入市场经济时代以后，它们中的相当大部分连续多

年亏损，目前仍然无望扭亏为盈。它们自然而然地就以过去的支持为理由，向所属企业

提出产权要求。有的不规范联社，根本上就是一个行政性公司，它们从成立之日起就靠

向集体企业收取各种名目的费用生存的，现在更难独立生存。

    5．其他事业单位、社会团体；它们过去同集体企业的创建有着多方面的密切关系，

当时对支援创建的财、物等没有明确其性质，现在产生产权归属之争。或者当初就把集体

企业当成自己的小金库，从来没有承认过集体企业的独立地位。现在集体企业要求独立

自主走向市场，它们就抓住不放；

    6，有权势的人物。这是指企业外部的某些个人，不包括企业内部少数以权谋私的

厂长、经理和书记们。他们主要是原来的上级单位的负责人，利用他们对企业拥有的影

响力，以各种借口向企业索要财物，甚至股权。

    这些非政府组织和个人为什么能够侵犯集体企业产权呢?主要原因是它们手中或多

或少握有政府授予的某种行政权力，或者拥有过去权力的余威余势，因而自己认为掌有

某种对集体企业的管理权、控制权和索取权。它们的权力事实上也是难以抗拒的。

    侵权借口的多样性

    现在的侵权者都有种种新的理由为它们的侵权行为辩护，它们所谓的理由其实都是

违反党的政策和国家法律的借口。主要的借口如下：

    1．“政府有权处置”：持这种观点的人认为，集体企业、集体经济，实际上都是政府办

的，如果没有各级政府的扶持，哪有什么集体企业。如果集体企业搞不下去了或者破产

了，还不是要来找政府?改府不管谁来管?既然政府要管，我们就有权对集体企业的资

产进行统一调度或重组．政府代表劳动者的根本利益，所以我们有权处置集体资产。

    2．“公有资产应该统一管理”。有关部门认为，集体经济既然是公有制经济，而且在国

民经济中同国有经济一样处于主体地位，那就应该统一纳入国有资产管理范围。即使不

统管也要代管。他们要求集体企业的重大决策、资产经营或处置，应该经过他们批准，否

则就会导致集体资产流失。

    3．“防止搞私有化”。集体财产姓“公”不姓“私”，即使不是国有，也不是职工所有，不能同职工个人挂钩。他们认为，职工所有就是个人所有，个人所有就是以剥削他人劳动

为前提的资本主义私有，因此不能承认集体所有制企业的财产归职工所有，否则就是搞

私有化。

    4．“同优惠政策相关的资产不属于集体所有”。有的部门规定，集体企业是靠政府的

优惠政策扶持发展起来的，例如减免税等，同减免税相关的资产当然是国有资产，不属于

集体所有．最初作出这种规定的文件，虽然后来已经被国家经贸委、财政部等具有更高法

律效力的文件所否定，但与此相关的主张在基层的许多地方仍然继续执行。

    5．“土地使用权属于国有”。有的部门无视国家关于土地管理的法律法规，竟然规定，

集体企业使用的土地，其所有权属于国家，与土地使用权相关的收入当然也应该归属于国

家。有的地方甚至规定，因旧城区改造被搬迁的集体企业根据城市房屋拆迁条例应得的

补偿和重新安置的收入也要上缴，至少上缴30％。个别部门竟规定集体企业的这种收入

全部由它统收统支。

    6．“债权决定产权”。有人主张，当初创办集体企业的注册资金是借款，其产权应归

债权人所有。即使借款本金归还了，但是没有计算利息，债权还没有了结，贷款人对其孽

生收益当然拥有权利。在他们看来，债权就是产权，永远决定产权的归属。

    7．“扶办单位经营有困难”。有人认为，过去扶分集体企业的单位现在经营困难，为

了扭亏解围，集体企业应该拿出部分资产作为贡献，帮助扶办单位摆脱困境，其辩词是：

小局必须服从大局。

    8．“人是我管的，当然财产也归我管”。集体企业的法定代表人基本上都是由其上级

管理部门任命的，如果集体企业的法定代表人不听话．不把该企业的财产交出来，就以一

纸红头文件把他撤换掉，从而取得产权。美其名曰：党管干部。他们认为：党不仅要管集

体企业的干部，而且也要管集体企业资产。

    9．“劳动关系决定产权”。许多集体企业的职工和管理人员过去是扶办单位派出的，

现在的劳动关系仍然在该派出企业中。他们认为：集体企业的人都是我们的，他们的资产

当然也是我们的。

    10．“集体所有并不是一个企业的职工集体所有”。他们认为，集体所有是指一个大范

围的集体所有，是全局、全系统或者是全区、全县、全市范围集体劳动者所有。一个集体

企业只是大范围集体中的一小部分，最多只能拥有部分产权，不能拥有全部产权。

    11．“谁出资谁所有”。他们以“谁投资、谁所有”为名，而对出资的性质不加区分，即

使在当初的出资并没有确认为投资，而且出资早巳被抽走的情况下，也不承认劳动积累

的原则。

    12．“谁创办谁所有”。有人主张，创办单位根据政府的政策，出资金，出场地，出设备

以及工程管理人员办起了大集体，当时的知青是“光着屁股”进来的，生产资料的所有权

当然不是他们的，只能属于创办者。

    13．“谁管理谁所有”。有人主张，集体企业的生产、经营、计划、劳动管理等过去都隶

属于全民厂，由全民厂统一管理或者代办，从来没有独立过，现在当然没有独立的产权。

    14．“协作关系决定产权”。有人说，你们集体企业是靠我们母体企业的协作配套生存

的，你们的生产任务是我们的外发加工，没有我们的协作计划安排，包括价格优惠，就没有

你们的今天．协作就是贡献，有贡献就有权索取。

    侵权方式的多样性

    随着历史的发展和时代的变迁，侵权方式也不断花样翻新，愈来愈多样；主要的有：

    1．整体侵吞：制订政策文件，发布新的规定，把集体资产成片成块地整体转化为它们

所有。有的地方政府将集体企业整体拍卖，收入归入地方财政。有的以改制转制为名，

虚拟集体资产的所有者，要求职工出资向该虚拟产权主体购买集体资产。

    2．局部蚕食：这种方式最为常见。或是对单个企业逐个侵吞，或是瓜分一个企业的

部分资产：大多数产权纠纷都同局部蚕食这种方式直接相关。

    3．直接索取：公开要求集体企业将其产权的部分或整体上缴，作为侵权者可以直接

支配的资产。较普遍的做法是直接要求集体企业支付资金，将其转化为自己的小金库收

入：

    4．变相侵占：假借资产重组、优化资源配置、调整产业结构之名，化集体所有为部门所

有。在重组、优化和调整之初，名义上承认是集体资产，但其后以淡化所有制为名，逐步淡

化集体资产的性质。或者有意无意逐步分解原劳动者群体，使集体资产的产权主体消失。

    5．武力侵占：如果集体企业拒绝交出资产，它们就派人强行接管，或以武力相威胁，

有的甚至直接诉之武力。在本市和外地，这种事件已经屡有发生，因此而导致的流血事

件也不仅是一件两件。

    6．派人从内部侵吞寻找各种借口，以党管干部为名，不承认集体企业劳动者民主选

举经营者的权利，或者擅自撤换集体企业的经营者，外派厂长经理作为他们的代理人，令

其自动奉献。

    7．利用政策管理的空子：全国范围的清产核资产权界定是政府对集体企业实施管理

的重大政策和法律行为，所有经工商登记为集体企业的企业都必须列入范围．列入范围

的程序是：应该列入范围的企业由其主管部门申报，企业不可自己申请列入范围．如果企

业白行申请，没有主管部门同意，产权界定部门则不予受理：于是有的主管部门或大企业

就不将其所属的集体企业申报列入，不进行清产核资产权界定。清产核资的程序还规

定，清产核资的结果必须经由主管部门加盖公章，于是他们假借种种理由不盖公章。更

有甚者，有的单位在盖了公章以后对政府主管部门发出的产权界定批准文件也不承认。

结果是这些企业的资产既不界定为国有资产，也不界定为集体资产，事实上成为它们的

“自留地”。

    8．摊派性侵吞：以种种理由向集体企业硬性摊派各种费用。其名目的繁多不胜枚

举，令人眼花缭乱。

    第二，维权十分艰难

    当前保护集体企业产权不受侵犯的努力十分艰难。主要表现是：

   1．人治代替法治、权大于法的现象相当昔遍。在发生集体资产产权纠纷的地方或企

业中，侵权者都表现出有法不依的倾向。产权纠纷能否依法得到正确解决，主要取决于

侵权方主要领导人的法制观念强弱。他们认为过去由他们创办、现在仍然由他们管理的

集体企业是他们的自有领地、附属物或小金库，不承认集体企业的法人地位，不承认在法

律面前所有法人都是平等的，不承认劳动群众是集体企业财产的主人，他们想怎么做就

怎么做。如果谁敢于不执行他们的意志起而维护自己的合法权利，就是目无领导，甚至是

大逆不道。他们往往利用他们手中的权力，祭起惯用的法宝：或者以“党管干部”之名，发

出一纸公文撤销集体企业的法定代表人，或者收回集体企业的经营业务，终止长期存在

的协作关系，阻挠它们的正常经营，断绝它们的生路。这种常见的恶劣行为是造成集体企

业产权纠纷不断、集体经济形势严峻的重要原因。而要求他们转变观念是一件十分困难

的事情，除非权力比他们更大领导人作出了专门批示。

    2．法制不健全。保护集体企业产权的法律法规不齐全，欠严密。许多保护集体企业

的政策规章没有上升为法律或法规，缺乏权威性，人们可以不执行。城镇集体所有制企

业条例是1991年制订的，当时中央还没有正式提出建立市场经济体制的目标。其立法的

基本精神还不能完全摆脱计划经济体制的影响，许多重要问题的规定，尤其是关于产权问

题的规定，已经不能适应市场经济的要求。在实际执行中，它也缺乏必要的权威。有的

地方以该条例没有实施细则为由而拒不执行。有些法律或法规之间相互冲突，甚至出

现“依法侵占”的现象。例如根据城镇集体所有制企业条例第六十五条规定：“集体所有制

的各类公司的管理，按照国家有关公司的法律、法规执行。”而国家有关公司的法律、法规

同集体所有制企业条例存在着许多的不一致，这就给侵权者以可乘之机。例如谁负责

“非公司法人”的整顿?国务院关于整顿公司的通知并没有明确劳动者在整顿集体性质的

公司中的地位和权利。于是有些主管部门就假整顿公司之名，断章取义地引用通知中的

片言只语，侵吞集体资产。国务院后来又发布了劳动就业服务企业条例，劳服企业也是

城镇集体企业，但两个条例的规定并不完全一致。有些原来登记为集体企业的企业，后

来又被登记为劳服企业，一个企业有两种身份。它们应该适用哪一种法律法规，思想上

和行动上都存在一定程度的混乱。

    3．执法不公、司法不公现象时有发生。集体企业往往有理由也打不赢官司，多数以

败诉告终。在处理集体企业产权纠纷的案件中，有法不依，执法不严，违法不究的现象为

数不少。有些行政执法机关，司法审判机关屈从于权势，站在大企业和有权势者一边，或

者曲解法律，或者玩弄法律程序，使被侵权者申诉无门。有些案件甚至可以拖延几年不判

决，把集体企业拖死。许多程序不利于保护集体企业产权。例如产权界定，集体企业如

果没有获得主管部门的批准，即使已经产生争议，也不可以直接向政府的产权界定部门

提出界定申请，法院规定，行政庭不受理经济纠纷案件，经济庭不受理行政诉讼案件，据

此，作为下级的集体企业控告作为主管部门的上级侵犯它的财产权的案件，行政庭认为

是经济案件不予受理，经济庭认为是行政案件也不受理：有些穷厂即使有些不动产，但

缺乏现金付不起诉讼费，难以得到必要的司法援助，进不了法院的门。执法和司法监督

不到位，冤案、错案难以纠正：

    第二部分：侵权行为的原因分析

    我国宪法、民法和相关政策法规等都明文规定保护劳动群众集体所有的财产不受侵

犯，“禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收”。

但是侵犯集体财产的事件却层出不穷。究其发生的原因，主要有以下三个方面。

    第一，集体企业的产权制度存在严重缺陷

    集体企业的产权制度是什么?人们习惯于引用宪法第八条规定，认为这就是集体企

业产权制度的最高法律规定。其实这是一种误解。宪法并没有对集体企业产权制度作出

过规定。宪法第八条说：“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的

各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。”很明显，这是对合作经

济性质的定义，而不是对集体企业产权制度的定义。所谓产权制度是指对企业法人财产

的终极归属、组织形式、经营方式等的法律规定。民法通则第七十四条规定：“劳动群众集

体组织的财产属于劳动群众集体所有”。这可以说是关于集体企业产权制度的法律规

定。但它只明确了集体财产的终极归属，而没有涉及其他方面，因而是不全面不完整的：

市场经济中的产权制度其基本内容应该包括确认产权主体，确认产权主体对经营资源的

使用权和转让权，以及收入的享用权。产权制度的权能是否完整，其主要标志是所有者

对它是否具有排他性和可转让性。只有产权主体对他所拥有的权利有排他的使用权，收

入的独享权和自由的转让权，产权制度的权能才是完整的。现行法律法规关于集体企业

产权的规定很不完善，存在着严重的缺陷，不符合市场经济规律，不适应市场经济的要求，

招致了集体资产的易受攻击，并导致法律保护的困难：主要的缺陷有：

    1、“劳动群众集体”没有法定的范围。这个“劳动群众集体”是指什么范围的劳动者

呢?是本集体企业的劳动者还是包括其他集体企业的劳动者?根据常理，人们一般理解

当然是指本集体企业的劳动者，但是也可以理解为凡是在集体经济组织从事劳动的劳动

者都包括在内。因为集体经济组织并不单指集体企业。这样，它的范围就不仅变得模糊

不清，而且简直就没有了边界。城镇集体企业条例第四条规定：“前款所称劳动群众集体

所有，应当符合下列中的任一项的规定：(一)本集体企业的劳动群众集体所有：(二)集体

企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有”。这里指的虽然是“任一项”，而不是必

须两项同时具备。但如果理解为两项同时具备或理解为只要符合第二项也无不可。这就

给侵权者们留下了方便之门。当本集体企业的劳动者主张该企业的产权归他们所有时，

侵权者就可以说：集体并不是仅指一个企业的集体，你们是小集体，还有更大范围的集

体。当一个行业联社主张在联社范围内的集体财产属于该联社范国内的劳动群众集体所

有时，比行业联社范围更大的组织例如工业局也可以说：这些财产是全局范围的劳动群

众集体所有。按此逻辑，这个范围可以扩大到全市、全省甚至全国；有一个以改革著名

的市就规定该市行政区划内的集体企业的财产属于全市人民所有。一个集体企业的财产

不仅属于该集体企业的劳动群众所有，而且也属于全市全省全国的劳动者所有，这就不

能说是什么产权制度，而是真正的“财产大锅饭”制度了。这样的产权制度也就是“财产归

大堆”的法律制度，这是“一大二公”指导思想在法律制度上的体现，是平调屡禁不止的

根本原因。

    2．“劳动群众集体”没有法律地位。根据民法通则，劳动群众集体不是公民，不是法

人，也不是企业法人或任何其他“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事

权利和承担民事义务的组织”。它没有任何的法定权利和义务。在民事诉讼法中，因为

它不是公民、法人和其他组织，不具有诉讼的主体资格，因而不能成为诉讼的当事人，无权

为保护自己的合法利益而提起诉讼。它甚至也不可以作为产权争议案件的第三人参加诉

讼。民事诉讼法第六十五条规定：“对当事人双方的诉讼标的，第三人认为有独立请求权

的，有权提起诉讼。对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理

结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉

讼。”但是民事诉讼法又规定“法人由其法定代表人进行诉讼”。这样，当集体企业的法定

代表人违背劳动群众集体的利益时，劳动者就无法维护自己的合法权益；尤其是当法院

袒护侵权者时，就会认定他们没有诉讼主体资格，他们就诉讼无门。在这里，法律是自相

矛盾的：劳动群众集体是集体财产的所有者，但这个所有者又不能同其他财产所有者一样

具有依法维护自己合法利益的权利。劳动群众是集体企业的主人，在政治上是一句空话，

在法律上也是一句空话。

    3．“集体所有”的所有人权利不明确。集体所有，除了前苏联等以外，是我国独有的一

种财产所有权，此外还有国家所有，公众所有，公共所有，共同所有，个人所有等。其他

财产所有权的所有人身份和财产权利是确定的，权能范围是明确的，即拥有“对自己的财

产享有占有、使用、收益和处分的权利。”唯独集体所有的所有人权利模糊不清。由于前述

劳动群众集体的范围不确定，不具有明确的法律地位，所以事实上主管部门或者地方政

府就可以任意于涉集体企业的收益分配，任意处分集体企业的财产，决定它们的裁并组

合。劳动群众集体虽然事实上占有和使用着集体财产，但因为没有处分权，最终还是没有

完整的产权。城镇集体所有制企业条例第十五条规定：“集体企业的合并、分立、停业、迁

移或者主要登记事项的变更，必须符合国家的有关规定，由企业提出申请，报经原审批部

门批准，依法向原登记机关办理变更登记。”很明显，集体财产所有人处分自己财产的权

利最终是属于审批部门的。事实上审批部门有权决定集体企业的一切。过去有人认为，

集体所有就是民法通则第七十八条规定的共同共有。根据该条文的规定，“共有分为按份

共有和共同共有。按份共有人按照各自的份额，对共有财产分享权利，分担义务。共同共

有人对共有财产享有权利，承担义务。”只要将共同共有改革为按份共有，即实行资产人

格化，将存量资产量化到人，就可以解决产权关系模糊不清的问题。但是，这样做的阻力

很大，反对者甚多。直至现在为止，改府对此也没有发布过任何具有法律效力的文件。

    4．“集体所有”的财产所有人代表不明确。城镇集体所有制企业条例第三十一条规

定集体企业的厂长(经理)“是集体企业的法定代表人。”企业的法定代表人是不是集体所

有财产的代表人呢?这又是一个法律没有明文规定的问题。企业的法定代表人依法当然

是企业法人财产的代表人．但是企业法人财产同劳动群众集体所有的财产是两个概念。

企业法人财产是由财产所有人投入企业井由企业占有、使用而形成的，它的终极所有权属

于投资者。企业法定代表人能够行使终权所有权吗?显然不能，否则他就越位了。职工

代表大会是不是集体财产的代表人呢?看来也不是，因为没有任何法律作出过规定。条

例第二十八条规定职工代表大会行使6项职权．但没有一项说可以行使产财产所有人的

代表权。据《经济日报》1999年5月30日报导的中国企业家调查系统的统计，集体企业

法定代表人60．9％由主管部门任命的。一般说来，由上级任命的法定代表人对上级负

责要大于对劳动者负责。由于集体财产所有人的代表人不明确，由于法定代表人的上级

任命制，造成产权主体缺位，在许多情况下，集体所有已经演化为事实上的厂长书记所

有，部门所有，上级所有，形成了“职工个人没有，企业法人空有”的畸形局面。

    现行法律法规关于集体企业产权制度的规定适应计划经济体制，不适应市场经济体

制：在市场经济中也有集体产权，例如合作社的产权制度。在这种集体产权制度中，所

有者行使对资源的各种权利必须由一个集体做出，由集体的决策机构按照民主程序对权

利的行使作出规则和约束。这种集体产权一般采用某种投票表决程序选出一个代表各个

成员利益的委员会，如董事会或理事会。对于如何行使产权和如何有效利用资源和财

产，董事会通过民主表决程序进行决策。由于任何表决都无法真正反映每个人的真实选

择，所以完全广改的的投票表决是不可能的。但“多数通过”规则却常常能够在重大问题上

取得比较令人满意的结果。因此，在市场经济的集体产权制度中有一项必不可少的制度

安排，即凡是对集体表决的决策不能同意或自己的意见不能得到反映时，他可以转让他

的权利，即“用脚表决”。市场经济的集体产权制度同现行的集体企业产权制度是不相容

的。现实迫切需要产权制度的创新，而不是产权制度的修补。产权制度和企业制度并不

是同一回事。产权制度的创新必须在立法的层面上进行，仅靠在基层进行企业制度改革

是难以完全抵制侵权行为的。如果没有以市场经济中集体产权制度的新的立法取代现有

计划经济中集体企业产权制度的立法，对集体企业劳动者财产权的侵犯就永不会休止。

    第二，侵权者的利益驱动

    许多事实表明，尽管侵权者们打着某些令人迷惑的旗号，有着种种冠冕堂皇的理由，

但是绝大部分实际上是受经济利益的驱动。一个无可辩驳的事实是，遭受侵权的集体企

业，无一例外都是经营情况良好，经济效益较高的企业。经营困难，资不抵债，甚或濒临破

产的集体企业，几乎无人间津。侵权者为了满足自己团体的、个人的或其他方面的需要，

当在他们控制和影响下的集体企业经济效益比较好时，就会情不自禁地伸手。侵权者的

利益需要大致有以下4个方面：

    1．弥补亏损．他们为了弥补自己企业的亏损，在别无其他高招的情况下，最简便的途

径就是将过去扶持过的集体企业用他们认为适当的方法攫为已有。例如：有一家国有公

司。连续多年亏损，而其所屑的一家集体企业却年年赢利。他们估算过，如果将这家集

体企业卖掉，可以弥补亏损。于是他们不承认政府主管部门对该企业的产权界定批复，

坚决反对该集体企业进行股份合作制改革。有的虽然还没有出现亏损，但各项费用支出

负担沉重，就向所属集体企业要钱要物，或转移支付，以减轻自己的负担，避免亏损。

    2．维持生存。有些经营严重困难的企业和长期经营不善的联社，自己已经难以生存，

就向所属集体企业索要贡献或回报。这里，有必要着重提出不规范联社侵权的问题。组

建地区的、行业的联合经济组织，本来目的是为了实现“合作社之间的合作”。但许多联社

的组建违背了合作制原则。50年代末60年代初，“将初级合作社升级为高级合作社，将

高级合作社升级为人民公社”才是完全社会主义的指导思想，对联社的组建产生了重大

影响。那时的联社实际上都是党、政、企合一的混合组织。它们大都被授予相当大的行政

管理权，代行若干政府管理职能，并依附于部、厅、局或者国有公司。不可否认，在计划

经济时代，它们为所属集体企业的发展做了许多有益的工作，在历史上作出了许多贡献：

它们在行使管理权的同时自己也直接从事经营，经营情况也大都良好。但是，它的致命弱

点是“一大二公”，政社(企)不分，不是由下而上的控制，而是由上而下的指挥。联社随着

行政区划的调整，随着所依附的政府主管部门职权范围的扩大或缩小，随着集体企业隶

属关系的上收或下放，其边界范围也经常变化不定。它的本来由所属企业上交的财产同

原来的劳动者早就失去了联系。甚至难以找到这些财产的初始主人。劳动者无法对它进

行控制，他们的资产实际上已经异化为联社自己的财产，某些不规范联社只不过是一个

独立的集体企业。这些具有某种特殊性的独立集体企业，在不同的时期，以不同的理由，

从集体企业拿走了不知多少亿元的资产。由于绝大多数联社依附于工业局、大公司，当这

些局和公司改组时，又不知有多少集体资产悄悄地流失了；

    3．特殊需要。有些侵权的动因十分特殊，例如给将要退居二线的干部安排位置，要

求将集体企业改变为国有企业。有的为国有企业的将来发展考虑，预留空间。这种侵权

行为主要发生在土地使用权归属方面，例如不肯为依法办理土地使用权和房屋所有权匪

提供证明。有的为了进行横向联营，把集体企业作为自己的投资。还有的为亲朋好友谋

利益，幕后指挥，企图把集体企业卖给私营业主，对职工安置问题却避而不谈。还有的领

导人为自己的政绩考虑，不断从集体企业取得财物以满足他那个团体的需要。

    4．个人花销。这主要是少数企业的领导人为了在自己企业中不好报销的支出找“皮

夹子”。动辄上千，累计上万。强要集体企业为其支付大额房屋装修费的也不少。

    第三，认识原因

    许多侵犯集体企业产权的领导人，自己并不认为是侵犯了集体企业的合法权益。他

们对党和国家关于集体经济的方针、政策以及法律法规不甚了了，甚至缺乏合作经济、集

体经济的基本常识，在认识上存在许多盲点或误区。近几年大批年青干部迅速走上领导

岗位，他们在就职前的各种培训中没有受到过关于集体经济理论和政策法规的基本教

育，使这种状况更为严重。他们以错误的认识进行着错误的指挥——瞎指挥。除了法制

观念不强以外，主要的认识误区有：

    1．只重视国有和私营，忽视集体：对社会主义初级阶段的基本经济制度认识片面，认为只要牢记保护国有资产不让其流失，尊重私营业主的财产权不去侵犯，就是他们的全部职责，唯独忘记了必须保护集体企业和劳动者的财产权。现在这种倾向有增强的趋势，因为他们看到的许多文件中，只有国有企业改革和发展私营经济的指示，唯独缺乏发展集体经济的内容。

    2．公有就是大家有。认为集体经济既然是公有制经济，它同国有经济没有什么区别，

都是公家的，政府的。在他们看来，集体企业的财产似乎是“唐僧肉”，人人都可以吃一口；

有人甚至认为集体资产是无主财产，因为难以明确它的出资人，可以收归国有。

    3．不知道或任意扩大自己的权力范围，有个从主管工业局翻牌成为国有独资集团公

司的公司发文说：本公司认定本集团公司范围内的集体企业的产权主体代表是联社，并

授权其对本公司系统范围内集体企业资产进行管理，对所属集体企业的关、停、井、转、搬

迁、拍卖和破产以及重要建筑物、关键设备和成套设备出售、抵押、租赁进行审批。这样，

该集团公司系统范围内的集体企业的产权就全部被剥夺了，它们的任何资产经营活动，甚

至生死存亡就全部听命于联社了。他们不知道不管多么大的公司，都只是一个企业，对集

体企业产权主体都没有认定权，更没有权力将集体企业的产权管理授权给什么人。他们

似乎不明白国有企业和集体企业的法律地位是平等的。更危险的是有些部门或个人，存

在着扩大职权范围的倾向，存在着一于左勿右”的思想，或者硬性规定集体资产是国有资

产，或者企图行使只有财产所有人才能行使的集体资产管理权，或者在产生产权争议和

纠纷时，偏袒侵权者一方。

    严重的问题是对自认为有权决定集体企业重大问题的各级领导干部进行教育。

    第三部分：保护集体企业产权完整的必要性和重要性

    保护集体企业产权不受侵犯的必要性和重要性，本来无需再说什么：但是现在有人

认为，当前的中心工作是国有企业的改革和发展，没有必要提出集体企业的产权保护问

题。还有人认为，大力发展私营经济和个体经济是当前的重要任务，没有必要特别提出

集体经济产权保护的问题。因此有必要对此进行讨论；

    第一，维护集体企业产权完整对建设中国特色社会主义经济具有十分重要的意义

    江泽民同志在十五大报告中，在阐述根据邓小平理论制订的党在社会主义初级阶段的基本纲领时指出：”建设有中国特色社会主义的经济，就是在社会主义条件下发展市场

经济，不断解放和发展生产力。这就要坚持和完善社会主义公有制为主体、多种所有制

经济共同发展的基本经济制度”，在阐述经济体制改革和经济发展战略时又指出“公有制

为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”并且

进一步指出：“集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分。”“要支持、鼓励和帮助城乡

多种形式集体经济的发展。这对发挥公有制经济的主体作用意义重大。”因此可以说，如

果没有集体经济，社会主义公有制经济就是一个跛子；没有集体经济，社会主义初级阶段

的基本经济制度就残缺不全；没有集体经济，社会主义就不成其为社会主义。甚至可以

说，没有按合作制原则建设起来的集体经济就没有健全的市场经济。在任何市场经济

中，劳动者的互助合作都是不可缺少的。资本主义国家的统治者早巳认识到：要维持资

本的统治，就必须给市场中的弱者以出路。出路之一就是鼓励和帮助在竞争中处于软弱

地位的劳动者互助合作。当今世界最为发达的资本主义国家美国也以多种方式鼓励和支

持劳动者互助合作．例如支持组织劳动者的持股会：社会主义国家岂可以没有或不大力

发展体现合作制原则的集体经济’

    第二，维护集体企业产权完整体现了“三个代表”的要求，符合“三个有利于”标准

    江泽民同志提出的“三个代表”之一是代表劳动人民的根本利益。这里说的劳动人民

当然是指全国所有的劳动人民．集体企业劳动者无疑是其中的重要组成部分：劳动人民

的根本利益当然是指劳动人民整体的根本利益．但是集体企业劳动者的根本利益无疑也

是其中的重要组成部分。如果把集体企业的劳动者从劳动人民中排除出去，把集体企业劳动者的根本利益从劳动人民整体的根本利益中排除出去，那就只能是局部人民的利益，

这就谈不上代表全体劳动人民的根本利益。对集体企业劳动者来说，维护他们通过长期

劳动积累起来的集体企业财产的完整就是他们的根本利益所在。如果他们失去r自己企

业的产权，也就是失去了他们的生存基础，更谈不上共同致富了。有一种错误的观点，就

是把劳动者当前的利益同长远的利益对立起来。他们自觉或不自觉地认为，“眼前利益必

须服从长远利益，大河不满小河干。以集体的盈利补国企的亏损，牺牲小集体发展大集

体，才是真正有利于劳动群众的根本利益。”这是一种诡辩：“三个代表”中说的劳动人民

的根本利益是长远利益和当前利益的统一，没有劳动人民的当前利益就没有劳动人民的

根本利益。根据邓小平提出的“三个有利于”标准，就必须发展集体、合作经济。因为集体

经济可以体现共同致富原则，可以广泛吸收分散资金，缓解就业压力，增加公共积累和国

家税收，从而有利于发展社会主义的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利

于提高人民的生活水平。从这个意义上说，集体、合作经济在我国经济的许多领域，适应

当前生产力发展水平的多层次性，适应人民的多种需要，在国民经济中已经并将继续发

挥重大的作用。

    第三，维护集体企业产权有利子维护社会稳定

    江泽民同志在十五大报告中指出：“在社会主义初级阶段，正确处理改革、发展同稳定

的关系，保持稳定的政治环境和社会秩序，具有极端重要的意义：没有稳定，什么事也干

不成：”维护社会稳定，是政治，是大局，是人民群众的根本利益，稳定压倒一切，这已经成

为许多人的共识。然而，保护集体企业产权对维护社会稳定的极端重要性却往往被人们

所忽视。当前经常发生的某些不利于社会稳定的纠纷、事件甚至冲突，其基本原因实质上

都是集体企业产权纠纷。因产权争议久拖不决，集体企业产权没有及时得到保护，从而导

致群体性社会矛盾的发生，已不是少数。由于侵权者恣意践踏法律法规，任意侵犯集体

企业产权，而法律和政策保护又未能及时到位，在历史上和现实生活中都曾经造成了不

少恶性事件。历史的教训和现实的情况揭示：保护集体企业产权有利于维护社会稳定，

维护社会稳定就必须保护集体企业的产权不受侵犯。这可以从两个方面证明。

    首先，保护集体企业产权有利于维护社会稳定。保护集体企业产权不受侵犯是当前

维护社会稳定的突出问题之一。其所以成为突出问题，是因为围绕集体企业产权归属而

发生的争议、纠纷、事件或案件引发的社会矛盾，除了前述的普遍性以外，还具有尖锐性、

群体性和持续性的特征，极易成为冲击社会

稳定的导火线。

    1．矛盾的尖锐性。集体企业是由劳动者联合起来通过共同劳动、共同筹集资金创造

的实现就业、取得经济生活来源进而走向共同富裕的经济组织。劳动者的生存、发展和

致富都极端有赖于他们的企业。集体企业是他们的生命线，没有了自己的企业他们就将

无法生存。因此，集体企业的产权是广大劳动者的生存权的基础，发展权的前提，共同致

富的必要条件。侵犯集体企业产权，就是意味着剥夺劳动者的生存权，取消他们的发展

权，限制他们通过联合劳动实现共同致富的愿望：集体企业劳动者如果失去了这个基

础、前提和条件，后果是不堪设想、难以忍受的。人们要工作，要吃饭，要养家活口，当然

就要保护他们的财产权，在这个问题上没有调和的余地：他们没有选择，没有退路，只能

起而抗争。这就是所谓的“逼上梁山”。许多事实证明，哪里的集体企业产权被侵犯，那里

就会发生不利于社会稳定的事件。

    2．矛盾的群体性。集体企业的财产属于劳动群众集体所有，因而对集体企业的产

权侵犯都对该集体企业劳动者的整体侵犯。每个集体企业都有众多的劳动者，他们是不

可分离的利益群体。每一个这样的事件或案件，都涉及到许多人的切身利益，完全不同于

单一个体之间的财产权纠纷。人数众多的集体维权、集体争议、集体上访是常见的现象：

每一个侵犯集体企业产权的行为都必然引发一场群体性社会矛盾，人们不可能分而治之。

有些人错误地认为劳动者集体反对侵权的行为是“集体闹事”，敢于站出来维护集体企业

产权完整的法定代表人——厂长经理是“闹事”的带头人、煽动者，只要把他们撤换掉甚

至抓起来就可以解决问题。这是危险的，因为其效果只能是激化矛盾，而无助于问题的

稳妥解决。预防群体性社会矛盾的发生对维护社会稳定的重要性是不言而喻的。

    3．矛盾的持续性。这类矛盾的解决一般都难免经过一个较长的过程，持续相当长

时间。究其原因，首先是侵权者的法治观念薄弱，他们习惯于按老方法办事，以人治代替

法治：他们手中握有许多实权，例如行政管理权，经济制裁权，对执法和司法机关施加影

响的能力等，要求他们转变观念，依法办事，往往极其困难。其次是法律法规不健全，有

的甚至相互矛盾，时常给侵权者以可乘之机。再次是司法不公也为害甚烈。在许多诉讼

中，法院或是明显站在侵权的大企业一边，或是玩弄程序暗地里久拖不决。有的甚至对被

侵权者的起诉拒绝受理，使他们诉讼无门。争端旷日持久，企业的生产经营和职工生活

发生严重困难，这就迫使他们不得不转而寻找并使用不利于社会稳定的途径和方法。

    上述由侵犯集体企业产权引发的社会矛盾的几个主要特征，充分说明了保护集体企

业产权对维护社会稳定的重要性。维权和稳定之间的高度相关性是显而易见的。对保护

集体企业产权漠不关心或掉以轻心，就是对维护社会稳定漠不关心或掉以轻心。

    其次，维护社会稳定必须保护集体企业产权。保护集体企业产权不受侵犯是维护社

会稳定的内在要求。维护社会稳定并不是一句空洞无物的口号，更不是脱离社会主义政

治、社会主义经济和社会主义法制轨道的无条件的强制：维护社会稳定包括维护政治体

制稳定、经济制度稳定、法律秩序稳定以及其他各种社会关系的稳定．等等：它们都有其

具体的特定的内涵。其中，维护经济制度的稳定是基础，维护法律秩序的稳定是前提。

保护集体企业产权不受侵犯，正是维护社会稳定的基础和前提之一；

    1．社会稳定的经济基础是基本经济制度的稳定，经济稳定是国家和社会稳定的基

础，经济稳定需要基本经济制度的稳定来提供保障。没有基本经济制度的稳定就谈不上

国家和社会的稳定：集体所有制经济是社会主义公有制经济的重要组成部分．同国有经

济一样在国民经济中处于主体地位．是多种所有制经济中的一种，因而是基本经济制度

不可或缺的重要方面。对侵犯集体企业财产权的行为不予制止，就是听任对社会主义基

本经济制度的侵犯，也就是听任对社会稳定的危害：党的十五大报告在论述经济体制改

革和经济发展战略时，特别提出：“要健全财产法律制度，依法保护各类企业的合法权益

和公平竞争，并对它们进行监督管理：”“各类企业”当然包括集体企业，“依法保护”和“监

督管理”当然也都要求坚决制止对集体企业产权的任意侵犯：

    2．维护社会稳定的重要前提是维护社会主义法律秩序，依法保护社会各阶层和各

利益集团的合法权益。稳定是一种平衡，社会关系的稳定从根本上说就是社会法律秩序

的平衡；社会法律秩序的平衡关系被打破，就必然导致社会关系的不稳定：例如，企业

法人或自然人的财产关系或权利关系受法律的调整和保护，在法律的层面上，它们相互之

间的关系是平衡的，它们的利益交叉点就是法律的平衡点：但是如果一方侵犯了另一方

的利益，这个交叉点就错位了，就必然导致法律关系的失衡，从而也就必然导致社会关系

的失衡：党的十五大报告鲜明地指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是

发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重

要保障：”一个社会要实现稳定就必须保持法律关系的稳定，制止错位即制止侵权：不依

法惩处侵权者保护被侵权者，或者漠然处之，就不可能实现稳定：从这个意义上说，维护

社会稳定就必须保护集体企业产权不受侵犯。

    维护社会主义基本经济制度的稳定，维护社会主义法律秩序的稳定，从而也就对维

护社会主义政治体制的稳定提供了重要保障。这其中就包含着集体企业产权关系的稳

定。从这个意义土看，保护集体企业产权不受侵犯是何等的重要!

    第四部分：维护集体企业产权的建议

    第一，对集体企业的建议

    1．加快企业改革的速度和力度，进一步明晰产权；选择改革目标模式的前提必须是

有利于确认劳动者的财产权。在这个前提之下，可以选择股份合作制，也可以选择其他形

式，例如有限责任公司等。必须反对利用改革之机，以产权多元化，给扶办者回报等之

名，将侵权行为合法化：在职工增量投入的条件下，大胆实行存量资产的配股，将存量资

产量化到职工个人名下。按照“财务通则”、“会计准则”的要求建立出资人制度，完善资

本金制度。按照现代企业制度的要求建立规范的法人内部治理结构。根据党管干部的原

则和宪法、城镇集体企业条例等法律法规的规定，坚持厂长经理由职工(代表)大会或职

工股东(代表)大会选举产生，把集体企业法定代表人的任免权紧紧抓在劳动者自己手

中；改与不改，对维护集体企业产权不受侵犯差别极大。

    2．增强维权意识和自我保护能力。根据走访和调查发现，在对集体企业的侵权事

件中，侵权者大都振振有词。几乎是畅通无阻，而维权斗争却极其微弱，甚至经常发生弃

权现象：少数敢于起来抗争的企业法定代表人和劳动者，又往往没有拿起法律武器，不愿

或不敢提起诉讼，走上法庭，通过法律程序求得问题的正确解决。有的或者悲观失望，忍

气吞声，或者忍无可忍，集体上访。有法不依，违法不究，执法不严，甚至司法不公，是造

成这种局面的重要原因。但是，被侵权的一方维权意识不强，自我保护能力不强，对相关

法律法规缺乏了解，或者有种种顾虑，不愿、不敢依法维护自己的合法权益也是重要原

因。必须增强维权意识和自我保护能力，不能仅仅寄希望于“开明领导”或外部力量的援

助，或者寄望于有朝一日法制完备后侵权现象就会自动消失。这是幻想。应该认识到，

在市场经济中，侵权行为是会不断发生并始终存在的，企图非法取得他人财产的事永远

不会绝迹。处理这种矛盾的有效途径和正确方法，就是根据依法治国方略，自觉运用法律

法规，通过法律程序，抵制侵权行为。

    3．消除顾虑，大胆地拿起法律武器。被侵权者不愿或不敢拿起法律武器的种种顾

虑，归结到一点就是顾虑权大于法。的确，在一些地方、部门和主管单位中，那里的领导人

现在依然将自己的意志凌驾于法律之上。但是，我们应该看到，在以江泽民同志为核心的

党中央领导下，依法治国的方略正在日益深人人心，“有法可依、有法必依、执法必严、违

法必究”的方针正在逐步落实，社会主义法制建设正在日益加强，法治终将取代人治。九

届全国人大第三次会议确定的推进建设社会主义法治国家进程的宏伟目标必将成为现

实。对此我们应该充满信心。要象有些厂长说的那样，丢掉厂长职务并不重要，千万不要

把全厂职工多年辛勤劳动积累的财产在我的手中丢掉，这才是最重要的：

    4．开展法制教育。在集体企业的领导班子中，进而在管理人员和全体劳动者中，分

批分期进行法制教育，深入学习依法治国方略、依法治市纲要和相关法律法规，进一步掌

握法律武器。此项活动可以结合全市统一部署的昔法教育进行。对厂长经理等主要领导

成员，应进行集中培训，并进行考试。

    5．聘请法律顾问。多数集体企业现在没有聘请法律顾问。有的虽然已经聘请，但

往往把他们作为“门面”，没有发生诉讼案件就不找顾问。应该经常同顾问联系，主动邀

请他们参加企业的重要会议，特别是决策会议。努力为顾问的工作创造条件，让他们充

分知情，让他们从案件辩护师成为防范产生产权纠纷的预防员。

    第二，对立法机关的建议

    随着社会主义市场经济的发展和依法治国方略的贯彻，集体、合作经济的法制建设问

题越来越突出，面临的法律问题越来越多。在改革开放初期制订的现行的相关法律和行

政法规，同当前集体、合作经济的实际情况已经不相适应，需要加以修订；在改革过程中形

成的许多新政策需要提升为法律或行政法规；集体、合作企业的内部关系和外部关系发

生了许多变化，出现了许多新情况、新问题，调整这些关系需要制订新的法律法规。建议：

    1．根据党的十五大报告精神和市场经济要求以及当前的实际情况，修改宪法关于

城乡各种形式的合作经济都是集体经济的规定，将合作经济和集体经济分列。修订10年

前制订的城镇集体所有制企业条例，并将其上升为法律。制订合作社组织法、股份合作

制企业法；在修改民法通则时，应增加关于集体、合作经济内外基本关系问题的规定。

修改或废除只适应计划经济的集体企业产权制度，建立符合市场经济规律的完整的集体

产权制度，应该成为立法机关的重要任务之一c

    2．将关于集体企业法律法规的执行情况列入各级人大例行的执法检查计划和司法

监督计划，责成执法机关和司法机关报告有关集体企业法律执行和案件审理等情况，定

期组织人大代表到集体企业进行视察和指导，听取经营者和劳动者的呼声。

    3．在人大财经委员会内部，设立集体经济的专门机构或指定专人负责处理这方面的

问题。人大财经委员会应经常研究集体经济问题，并提出报告。

    第三，对市政府的建议

    最近几年的市政府工作报告不谈集体经济问题，上海市的统计公报关于集体经济的

部分也极其简略，仿佛集体经济已经不是社会主义公有制经济的重要组成部分。自市集

体办撤销以来，政府对集体经济的管理职能归人经委．但集体企业的厂长经理很少有人

知道经委有个企管处，他们觉得有话无处说，没有了娘家。从国家经贸委开始到省市政府

虽然都已经设立了促进中小企业发展的专门机构，但是其中并没有专司集体经济管理的

部门。集体企业作为中小企业，虽然在他们的管理服务范围之内，但遇有集体企业的特

殊问题，特别是发生了侵权纠纷或事件，他们可以不管，建议：

    1．更加重视集体经济的改革和发展问题，将其列入市长办公会议的经常议题。在

制订国民经济和社会发展第十个五年计划时，应将集体经济的改革和发展列为专项，给

予支持。

    2．将集体经济的政府管理纳入促进中小企业发展专门机构的职权范围，明确赋予

他们对集体企业的合法权益具有保护、协调等职权。

    3．在促进再就业工作的政策指导中，将鼓励、支持劳动者组织起来，实行多种形式的

互助合作列为重要途径。

    4．由经委或促进中小企业的机构发起组建非企业法人的集体企业协会，象行业协

会那样，代表企业向政府进言，帮助企业维护自己的合法权益，井进行自律。

    5．修改(上海市股份合作制企业暂行办法》，并将其升级为地方法规。特别要取消

“改制设立的审批”的规定，落实《促进本市小企业发展的决定》中的第九条规定：“国有、集体企业的投资主体或主管部门要尊重小企业对改制的自主选择，支持小企业通过各种形

式的改制走向市场。”将改革的自主权交给劳动者集体：在没有国有资产的集体企业中，

应该由职工(代表)大会决定改革方案，市属集体企业不必“由市级主管委、办、局或者授

权的控股(集团)公司和集团公司”审批，区、县属企业也不必“由区、县人民政府指定的部

门”审批：  工商行政管理部门根据职工(代表)大会的决议和资产评估等中介机构的证

明，办理企业的变更登记。应该相信绝大多数企业在改制中会依法办事。如果少数企业

在改制中侵犯了国家和其他人的财产权，可以依法予以追索：属于故意行为的，可以给予

处罚，

    第四，对主管清产核资机构的建议

    据了解，有许多集体企业没有参加国务院统一部署的清产核资和产权界定，不少企

业甚至不知道有这项工作，特别是主管部门在北京或外地的那些集体企业，包括没有列

入其建制但仍然由其管理的一些大集团、大公司下面的集体企业：这些没有进行清产核

资的企业可能占到集体企业总数的10％以上：还有一些集体企业虽然参加了清产核

资，但最后因有关方面对产权归属有分歧而列为“待界定”，可是一“待”就是几年，至今仍

然没有确认产权归属。国务院有关部门虽然联合发文．要求各地区各部门进行复查补课，

并对拒不执行规定或有重大差错的，还要进行处罚。但这实际上是一纸空文，拒不执行

者依然我行我素。从1999年开始，清产核资主管部门陆续向已经完成清产核资产权界定

的企业发放产权证书，但是这些证书是通过主管部门发放的，多数被主管部门截留了，至

今没有或不肯发放下去。建议：

    1．认真抓好清产核资和产权界定的补课工作，应该进行全面复查，要求所有主管部

门特别是“行政级别”高的大集团、大公司，重新填报集体企业名单，对没有参加清产核资

的企业订出补课计划，限期完成。

    2．对当年列为“待界定”的企业，应发出通知，要求其主管部门抓紧完成最后确认手

续。在规定期限内仍然不确认产权归属的．应通知企业向产权纠纷调处、仲裁机构提出

申请，通过法律途径尽快解决问题。

    3．严肃清产核资纪律，对仍然拒不进行清产核资和产权界定工作的主管部门及其直

接责任者执行纪律。

    4．对集体企业产权证书的发放工作要公开宣传，力求使每个企业都知道有这回事。

对主管部门已经截留的证书应该收回，重新发放。要调整发放程序，集体企业法定代表

人可以凭有效证明直接到发放机关领取产权证书。

    第五，对集体经济学术理论研究机构的建议

    1．加强党和政府发展集体、合作经济方针政策和法律法规的宣传，扩大宣传阵地，扩

大宣传复盖面。目前宣传阵地——集体经济的报刊越来越少，有的只对集体经济的内部

人宣传——内部发行，亟需接受教育的外部对象反而看不到。应该争取发行公开刊物。

争取与现有相关报刊合作开辟关于集体经济的专栏。

    2．进一步发挥集体企业同政府之间的桥梁和纽带作用，更多地向政府反映集体企

业的呼声，更经常地向政府进言。

    3．在进行集体、合作经济理论研究的同时，建立从事集体经济政策法规研究的专门

机构，开展相关法律法规建设和实施的研究，积极向集体企业和劳动者提供法律咨询服

务。同法学界、律师界建立经常的联系，利用他们的力量为集体企业提供多种必需的法律

服务。

    4．在开展集体企业改革和发展经济交流的同时，组织如何维护集体企业合法权益

的经验交流，组织产权纠纷案例讨论。

    第六，对宣传机关的建议

    现在新闻媒体的报道存在“两头热，中间冷”的现象。关于国有经济、私营经济的报道

连篇累牍，充满屏幕，不绝于耳，而关于集体经济的报道却是凤毛麟角，很难见到。在某

些媒体的心目中，仿佛国有企业的改革和民营企业的发展就是经济工作的全部。对前两

者的报道虽然十分必要，但对后者的冷淡却明显不公，也不符合全面宣传社会主义基本

经济制度的要求。即使很难见到的关于集体经济的报道，有时也发生不应有的差错，例如

将股份合作制改革说成股份制改革，将存量资产量化到人说成私分公有财产等等。有的

报刊不是全面理解和宣传两种公有制，竟然将我国经济划分为国有和非国有、国营和民

营，把集体经济与个体、私营等非公有制经济混为一谈，否定了集体经济在国民经济中的

主体地位。对社会主义基本经济制度的宣传应该力求全面，对侵犯集体企业产权的事件

或案件不应该回避。对典型的侵犯集体企业合法权益的案件应该特别予以关注。

    简短的结束语

    如果说50年代中后期毛泽东“一大二公”的思想曾经成为党和国家政治、经济生活

的重要指导方针，那么也是毛泽东第一个提出了反对“平调”的政策原则。他在1959年

的郑州会议L批评各地大刮“共产风”时说的“一平、二调、三收款”就是“平调”一词的词源。

    自那以后，40多个春秋过去，党中央和国务院不知多少次发文禁止“平调”集体资

产，有关法律、法规也作了许多明确的规定；但时至今日，“平调”现象非但没有销声匿迹，

反而有愈演愈烈之势，这应引起人们的深思。

    城镇集体经济在“平调”和反“平调”的坎坷历程中，艰苦创业，历经磨难，创造过许多令人振奋的辉煌，也出现过几多使人叹息的低落。从它曲折发展的历史轨迹中可以看

到，它始终走不出“高潮——低落——再高潮——再低落”的怪圈。这是为什么?

    在计划经济体制下，集体企业的财产权从属于行政权，政企不分，通行“人治”式管

理，是最重要的原因。十一届三中全会以后，邓小平领导全党恢复实事求是的思想路线，

提倡法治，反对人治，推进社会主义民主与法制建设，并且把劳动者共同致富作为他的理

论的重要组成部分，引导集体经济获得了空前的发展，为我国的现代化建设作出了重大

贡献。但是计划经济体制及与其相适应的规章制度、思想观念和既得利益者，在“两个根

本转变”的过程中并不会轻易退出历史舞台，所谓“新的不到位，老的不肯走”，迫使集体经

济再次陷入困境。以江泽民同志为核心的党中央第三代领导集体，高举建设有中国特色

社会主义的旗帜，建设社会主义市场经济体制，确立“以公有制为主体，多种所有制经济

共同发展”的基本经济制度，并且提出了依法治国方略，加强法制建设，保护各类企业的合

法权益：这为集体企业的产权保护和集体经济的再发展提供了前所未有的宏观环境条

件。总的趋势虽然不可逆转，但是法制化进程是一个相当长的过程。这样，“平调”和反

对“平调”的斗争仍将继续。

    维护集体企业产权、促进集体经济发展，任重道远。

    课题顾问：朱  骣  俞官潮

    课题组长：李起东(执笔)

    课题组成员：吴启明  宰春金

    庄金风  周  骅

    附录：集体企业产权保护案例汇编(略)