试论新时期联社功能的定位

李春艳  车天福

    广西区二轻城镇集体工业联社是手工业合作化时期建立和发展起来的，奶多年来，

为城镇集体经济的发展和壮大做出了重大贡献，已逐渐为集体企业改革与发展的指导和

组织者，集体经济政策的贯彻和协调者，集体资产的管理和维护者，政府和企业间的桥梁

和服务者：然而，随着国家经济体制改革与机构改革的不断深化，联社组织普遍出现机

构不稳、属性不清、职责不明、手段不济、人心不安的新情况、新问题；联社旗帜能否举向新世纪，联社生存与发展能否走向新时代，已成为当前各级联社领导和职工关注的热点、议

论的焦点、共同寻求和探索的集中点。特别是面对一些地方出现联社地位被削弱、联社

作用被降低、联社资产被平调、联社机构被撒并、联社生存被威胁的情况，不少人在思想上

对“联社旗帜还能打多久”产生了疑虑、感到了迷茫。为此，在这种严峻的形势下，联社的

每一个领导和职工都应该从思想上对联社有一个再认识；从地位上对联社有一个再确立；

从职能上对联社有一个再定位；从体制上对联社有一个再构造；从作用上对联社有一个

再确定。本文试图从寻求新时期联社生存与发展的新路子、新形式出发，从理论与实践、

改革与发展结合上，对新时期联社功能的定位问题作一些粗浅的研究与探讨。

    对于联社功能的定位，总社章程早有明确界定，即：“指导、维护、监督、协调、服务”。

但是，当前随着市场经济的不断发展，解决好集体经济的发展与市场经济的衔接问题，寻

找到拓宽联社生存和发展的广阔空间，串富和完善联社功能的内涵，正确和全面做好联

社功能的定位，更是决定新时期联社生存与发展的关键。我们应该认识到，在集体经济

的发展与市场经济的衔接的新时期，联社功能的历史定位已经不可能全面包容和完全适

应时代的发展；需要我们为新时期的联社功能注入新的内涵、做好新的定位。在新的历

史条件下，联社只有定好位，才能有作为、有地位。从联社生存和发展的历史来看，40多

年来，我国二轻集体经济从无到有，从小到大，从过去的星火之状发展到燎原之势；从过

去“拾遗补漏”的“辅助地位”，发展为推动国民经济向前发展的重要力量和重要支柱，并

在社会公有制结构中，同国有经济一起在国民经济中处于主体地位。首先要归功于联社

在历史的每一个时期对自身功能的正确定位。没有联社昨天的正确定位，也就不可能

联社今天的生存发展，更谈不上二轻集体经济有今天的灿烂辉煌。所以，从这个意义上

来说，联社功能的正确定位，是联社和二轻集体经济得以生存和发展的关键。

    可是，为什么近些年来，在新的历史条件下，有些地方的联社地位在下降、联社职能受

削弱、联社作用被取代、联社生存遭威胁?我们认为，归根结底是一些地方的联社对自身

功能的定位没有把握好，过度地依赣和依附于政府赋予的行政职能，导致相当于一部分

联社长期处于一种“政社不分、政资不分”的状态，放着资产所有者的“老板”不做，去充当行政附属物的“婆婆”，放着集体经济联合组织的“功能”不做，去充当政府职能部门的“主

管”；放着集体资产的“总代表”不做，去充当吃“联社粮”、打“皇家工”的“打工仔”。结果，捧着“金饭碗”，过着“穷日子”，陷入了“炊断粮、水断源”的困境。其实，在新时期，联社能否有所作为，能否在与市场经济的衔接上求得赖以生存和发展空间的问题上，总社早在1992年就明确提出了“办实体、增实力，强化服务功能”的改革方向，为联社在新时期寻求生存与发展的新路子，丰富和充实了联社功能的内涵，明确了“自我定位”的方向。由于

当时大家对总社提出的今后联社改革方向在理解和认识程度上的不一致，因此，各地在取

得的成效上也有很大程度的不尽相同。有的对自身功能的定位作了及时的调整和充实，

从而使联社生存与发展的实力得到了增强、空间得到了拓宽，有的则由于在认识上把握

不准、在思想上开拓不够，在定位上调整不力，依然停留在“争编制、争级别”，充当行政

的“附属物”，结果“种了他人的地，荒了自己的田”，搞得机构不稳，人心不定，实力不足，

吃饭也成了问题。所以，在新的历史时期，我们一定要站在21世纪联社生存与发展的高

度，充分认识做好新时期联社功能定位的紧迫性、必要性和重要性。

    那么，新时期联社功能该如何定位呢?由于各地的实际情况各不相同，因此在选择

联社功能的定位模式上要因地制宜、一社一策或一杜多策，不能搞“一刀切”，也不可能只

有一种定位模式。而应在立足于联社长治久安的基础上，在确定联社功能定位的关键上，

理直气壮、旗帜鲜明地代表和承担起新时期城镇集体经济联合组织的“三个主体”的功

能，即：始终是代表城镇集体经济联合组织行使集体资产管理和运营职能的主体；始终是

代表城镇集体经济联合组织行使集体所有制经济管理和运行职能的主体；始终是代表城

镇集体经济联合组织全体成员根本利益，行使社务管理和维护职能的主体。

    我们认为，要坚持确立以“三个主体”为代表的联社功能定位，联社务必要从自身的

机构属性、管理体制、产权结构和组织形式上实现根本性的“四个转变”：

    第一，在联社的机构属性上，要实现由“民有、官办、官定位”的机构属性向“民有、民办、民定位”的机构属性转变。

    进一步明确联社机构属性，建立联社法人治理机构，是联社深化改革，强化建设的重

点。大家知道，由于联社机构与二轻行政主管部门长期处于一套人马、两块牌子、合署办

公的状态，吃“联社粮”，用联社钱、办政府事、干政府活，法人属性不清，政社关系混乱，社务管理薄弱，行政色彩突出，已明显制约了联社生存和发展的空间，影响了联社代表“三个主体”功能的到位。因此，在当前机构改革的新形势下，确立联社代表城镇集体经济“三个主体”功能的定位，明晰联社法人属性，实施政社分开，建立“社事合一”的管理新体制和相对独立的法人治理机制，对于联社来说这确实是一件事关重大、迫在眉睫的大事，务必

要抓紧、抓实、抓到位。对于这方面，我们广西二轻联社一直抓得很紧，积极在全区二轻

范围内倡导和推进“社事合一”的改革模式，明确要求联社为事业法人，依据政府授权行

使所有权和行业管理职能，依据章程规定行使社务管理职能。梧州二轻联社在这方面起

步早、抓得实，成效比较明显。早在1996年的机构改革中，他们就注意以产权制度改革

为突破口，以强化服务功能为切人点，以确立“三个主体”功能为定位目标，按照“管住所有权、放活使用权、强化监控权、抓紧收益权”的改革思路，主动脱下“官袍”，退出政府行政系列，不争行政编制、不要财政负担，穿上“民服”，强化社务管理。结果，既得到了当地党政的理解和支持，也增强了联社自身的凝聚力和号召力：在1996年的机构改革中，不但

联社的旗帜没有倒、机构没有撤、地位没有变、职能没有少、队伍没有散、资产没有丢、实

力没有弱，反而在联社的名下增挂了“二轻集体资产管理公司”的牌子，成为政府批准的事

业法人单位，行使政府赋予的行业管理职能和负责集体资产的管理，初步完成了由“民

有、官办、官定位”向“民有、民办、民定位”的转变，名副其实地确立了新时期联社代表城镇集体经济联合组织“三个主体”的地位。

    第二，在联社的管理体制上，要实现由“以政代社、政社台一’的传统体制向“社、资、

法”三位一体的新体制转变。

    联社建立“社、资、法”三位一体的新型管理体制模式，是确立新时期联社代表城镇集

体经济联合组织“三个主体”功能地位的关键。所谓“社、资、法”三位一体的联社管理新

体制，实质上是指联社社务管理、集体资产管理、机构法人治理的三统一：建立联社“社、

资、法”三位一体的新型管理体制，其目的就是要从源头上解决联社在体制方面长期存在

的“政社不分、政资不分”问题。从现实中，我们可以看到，由于“政社合一”，联社章程规定的社务活动很难独立开展，以政代社的现象相当普遍；由于“政社一体”，联社资产存在委

托代理不明确、不规范的现象，加之联社资产运营和监管职能不健全，给联社资产的保值

增值带来了较大的困难。因此，在建立“社、资、法”三位一体的新体制中，我们认为当前

联社首先要做好以下几件事：一是要加强和规范社务管理，建立和完善必要的社务管理

制度。社务管理要依据联社章程行使职能，以防止“以事代社”和出现联社定位上的本末

倒置。二是要争取政府支持和授权，对集体经济实施依权管理，所谓“依权管理”，就是

要通过政府授权，确立联社代表城镇集体经济联合组织承担集体所有制经济管理和运行

主体的合法地位，依权对二轻集体经济行使行业管理职能，以巩固与所属企业的纽带关

系，加强对所属企业的管理。三是要建立出资人到位制度，按照“管住所有权、放活使用

权、强化监控权、抓紧收益权”的路子，对集体资产管理行使所有者和“总代表”的职能，以实现“政资分离”。四是要加快完成联社的法人登记，尽快建立和完善联社的法人治理机

构，U有利于确立联社的法人治理权，巩固联社在新体制中的主导地位。

    第三，在联社的产权结构上，要实现由“自我封闭”、“自成体系”的单元结构向全方

位、多领域开放的多元结构转变。

    虽然说经过40多年的发展与积累，联社不仅是一个联合经济组织，而且已成为拥有

相当大资产的一个产权主体与法人实体。同时，也是联社几十年来赖以生存与发展的经

济基础。但是，我们应当清醒地看到，联社这一赖以生存与发展的“经济基础”，最大的弊

端就是在于它产权结构的封闭性和排他性。所谓封闭性，是指联社集体资产的形成，在其

范围方面的局限性和在其结构方面的单一性。所谓排他性，是指联社集体资产在组合

上一般不容易接受外来产权的参与。结果，这种产权结构上的封闭性和排他性，在一定

程度上影响了联社集体资产运营的质量，导致了集体经济发展的缓慢和联社经济实力的

削弱。其实，联社目前这种投资主体“自我封闭”、“自成体系”的单元产权结构，与建立多

元产权结构的现代企业制度是极不相称的。因此，必须加大产权制度改革的力度，通过资

产重组、产权流动、企业改制等一系列的深化改革，从而实现联社产权结构由“自我封闭”

的单元性向全面开放的多元化转变。

    要实现联社产权结构上的根本性转变，目前联社最重要的是要切实做好以下几方面

的工作：(1)制订政策，鼓励和吸纳外来资本参与联社改革和企业改制，积极倡导和发展

混合经济，不断优化集体所有制结构。(2)大力推进企业公司制改造，理顺产权关系，明晰

产权主体，促进企业投资主体多元化，加快集体企业与现代企业制度接轨。(3)鼓励企业

经营者和广大职工参股、持股、控股，积极试行劳动联合与资本联合的相结合，从而不断

加大企业改制的力度，不断优化企业产权的结构。(4)积极实施联合、兼并、合资、合作和

嫁接外资等一系列的企业改制举措，从而促进二轻集体企业的资产重组、产权多元和资

本结构优化。(5)解放思想，树立全方位的开放观，拆除“篱笆”、放低“门槛”，主动吸纳能

够促进集体经济生产力发展的资本，从根本上改变集体经济多年来形成的“自我封闭”、

“自成体系”的产权结构形态。

    第四，在联社的组织形式上，要实现由“以政代社”的行政管理向“以资为本”的资产

管理转变。

    我们认为，这次政府机构改革，对联社的生存与发展，确实是一次严峻的挑战。随着

机构改革的到位，联社与行政机构合署办公、政社合一的体制将不复存在。同时，随着经

济体制改革的深入，联社现有的行业行政管理也只是一种过渡性的管理，联社与成员企

业间的行政纽带维系只能是暂时的。因此，要求我们必须以已拥有的集体资产为基础，

以明晰产权关系为突破口，搞好资产运作，尽快在联社的组织形式上实现由“以政代社”的

行政管理向“以资为本”的资产管理转变，真正确立起联社是代表城镇集体经济联合组织

行使集体资产管理和运营职能的主体功能，对其所拥有的资产实行“投资、控股、管理、经

营”。因为，联社改革的最终定位，就是使联社最终从“管理者”转变为“资本家”；就是使

联社最终以产权为本重塑与成员企业的资产纽带关系，除此之外，别无选择。

    确实，在市场经济条件下，联社能否长期生存、能否有所作为、能否发展壮大，关键在

于联社是否具有经济实力，而联社的经济实力在一定意义上来说，又是完全取决于联社

拥有资产的多与少、优与劣。如果这个联社的优质资产多了，那这个联社生存与发展的

经济实力就必定雄厚；如果这个联社的集体资产既少又劣，那这个联社生存与发展的经

济实力就必然脆弱。道理很简单：产权、产权，有产才有权。资产是权力的先决条件，更

是实力的经济基础。因此，搞好资产运作，是决定联社生存与发展的一项最基本的也是至

关重要的工作。

    对于这一点，梧州二轻联社当好资产“老板”，搞好资产运作的经验是很值得借鉴的，

他们的主要做法是“三个结合”：(一)结合政府机构改革，主动退出行政管理的“婆婆”位

置，积极进入资产所有者的“老板”角色，充分行使产权主体所应有的占有权、使用权、监控权、收益权和处置权。同时，按照所有权和经营权分离的原则，联社资产所有权由联社职

代会授权资产管理公司监管和运营。(二)结合清产校资，摸清联社家底，理顺产权关系。

他们对企业占用的联社资产(借款或其他拖欠款)，进行逐户落实，办理公证；对1980年

前，由联社统管、统负盈亏，系统内共同使用互助合作基金发展起来的企业资产均界定联

社资产；对企业占用的联社资产坚持收取资金占用费；对历年拖欠的资金占用费经确认

后，可根据实际情况转为联社资本金或联社债权。从而使联社资产得到了较大幅度的增

值。(三)结合企业改革，保全联社资产。他们在企业改制中，按照“占用、人股、归还”三

种形式，结合企业改制和生产经营的具体情况，切实做好企业占用联社资产的处置工作；

(1)明确联社股权，分配红利；(2)股权转债权，收取资金占用费；(3)让利企业，置换资

产，收回投资。目前这个联社经济实力明显提高，凝聚力和号召力也明显增强。