集体经济管理体制

试论城镇集体企业管理体制改革

国务院发展研究中心  李国强

    目前，城镇集体经济管理体制改革大体上有三种意见：一是把集体企业归人国资办

或公有资产管理委员会；二是由各级政府设立专门的城镇集体经济管理机构管理；三是

把城镇集体企业归并到经贸委系统管理。为了维护集体所有者的合法权益，对集体资产

如何管理是迫切需要解决的问题、

  一、不能把城镇集体企业归入国资办或公有资产管理委员会

    几十年来，我国集体企业一直没有一个统一的管理部门管理，轻工(二轻系统)、劳动

(劳服公司)、区街(区街集体)、农业(农村集体经济组织包括乡镇集体企业)、供销、内贸

等等，各统一块，各行其是：集体企业资产不时随便被平调、划转，资产流失严重，企业的

合法权益得不到保护，集体企业管理从总体上缺乏统一的政策指导。

    随着集体企业的改革和发展，一些地方政府试图从明确集体资产管理主体人手．对

于如何管理城镇集体企业作了一些探索：其主要做法有以下几种：一种是明确国有资产

管理办公室行使城镇集体资产管理职能，组建集体资产经营公司对集体资产重组等资本

运作；一种是成立公有资产管理委员会，对国有资产和集体资产实行统一管理；一种是成

立集体资产管理办公室，是代表政府监管集体资产的职能部门，与国有资产管理办公室

实行“两块牌子，一套人马”。

    这些机构的名称不一，形式各异，但其共同的特征就是对国有资产和集体资产实行统

一管理、统一协调，借鉴了国有资产的“国资委——资产经营公司——企业”三层监管运

营模式，国资办或公有资产管理委员会以集体资产所有者身份对集体资产进行产权管

理；以政府宏观管理者而非集体企业主管部门的身份对集体资产进行监管；以法人财产

权对集体资产进行直接经营或委托经营。

    这些做法都是对集体资产管理改革的探讨，但是，从指导思想和实际情况来看，它还

是受传统所有制理论的影响，恰恰忽视了国有资产与集体资产所有权上的差别，仍未实

现由集体资产所有者来行使所有者的职能。这些管理集体资产的做法基本是以统一公有

资产经营为名，强行对城镇集体资产实施国有授权，政府以所有者代表自居来管理企业，

持有城镇集体企业产权，占有城镇集体企业资产，委派集体企业经营者，干预集体企业经

营管理，处置城镇集体资产经营收益。有一位地方政府的负责人曾这样表示：“国有企业

和集体企业是公的，政府为什么不能管?集体企业不是政府的，那它是谁的?”

    在对集体资产的管理问题上，由国资局等政府部门兼管集体资产这种做法使集体企

业自身的原有特色都消失了，不仅侵犯了集体企业的产权，忽视了集体企业的存在，而

且，很可能有会用管理国有资产的思维惯性来管理集体资产和集体企业，是不可取的。

实际上，一些地方政府对集体企业基本上等同于国有经济，使集体企业领导干部国有化、

集体资产国有化、企改思路国有化和经营管理国有化。所有国有企业的文件、会议和工

作思路，集体企业都得贯彻，渐渐地偏离集体经济的发展方向。这些做法在城镇集体企业

职工中引起强烈反响，不利于集体企业的健康发展。

    目前，集体企业改制中，强行对集体企业实施国有授权经营的做法有蔓延的趋势，使城镇集体企业正逐步丧失“民办、民营、民享”应有的法律地位，重蹈“二全民”、“二国营”的覆辙。为促进城镇集体所有制经济的健康有序发展，必须依法规范集体资产的管理和经

营行为，将城镇集体资产纳入法治的轨道。

    因此，城镇集体企业管理体制改革方案中，在如何处理地方政府与城镇集体企业的

关系和管理架构上，不能肯定由国资办或公有资产管理委员会管理集体资产的做法，不

能肯定地方政府作为集体资产的产权代表。集体企业的资产与国有资产完全不同，它的

财产属于集体企业的出资人所有，管理属于集体企业法人财产所有，政府不能代替集体

所有者来行使所有者的职能，也不能代替集体资产的所有者来经营集体资产。

    二、政府不必设立专门城镇集体资产管理机构

    1．政府不设立专门城镇集体资产管理机构

    在处理政府与集体企业的关系和管理架构上，既不能把集体资产归人国资办或公有

资产管理委员会管理，政府也没有必要专门设置集体资产管理机构，集体企业不隶属于

政府机构，它们是无上级主管部门、无行政级别的独立法人实体。

    首先，按照建立社会主义市场经济的要求，所有企业一视同仁，不必再按照所有制设

置集体企业管理机构和不同的政策体系。1998年国家成立中小企业专门管理机构，既

标志着政府对中小企业问题的关注提到了一个高度，也标志着按照社会主义市场经济要

求建立了一个不按行业、部门、所有制分类的全社会中小企业管理体制和统筹协调机构，

对中小企业政策的制定与实施统合，有组织地构筑新的、更为有效的政策体系。

    集体企业大部分是中小企业。按照清产核资材料来看，我国城镇集体企业绝大多数

是中小企业。在已完成清产核资的36．3万户城镇集体企业中99．7％是中小型企业，大

型企业仅有991户。从所属行业来看，多数城镇集体企业仍从事小规模加工、劳动密集

型产业，其中较为集中的贸易及餐饮企业占38％，工业企业占34．2％，合计占72．2％。

城镇集体企业构成了我国城镇中小企业最主要的群体，因此，经贸委中小企业管理机构制

定的中小企业政策也应能代表和反映城镇集体企业的政策要求；

    其次，建立的集体资产专门管理机构，似乎打破了部门，行业管理集体企业的局面，实

际上，这是在集体企业领域制造新的政企不分，侵犯了集体企业的权利。因为，集体资产

终极所有权属于集体企业的出资人所有，在集体企业中，所有者已经融人到企业之内，设

立了代表所有者行使所有者职能的财产管理机构，比如，职工(代表)大会或者股东大会，

同时它也是企业的最高权力机构，集体资产的管理属于集体企业法人财产所有。另外，

集体资产还具有区域性、层次低、范围小等特点。因此，在处理政府与集体资产关系和管

理架构上，既不能把集体资产归人国资办或公有资产管理委员会管理，也没有必要专门

设置集体资产管理机构。

    第三，建立的集体资产专门管理机构也与政府机构改革要求不一致，与政府机构改

革转变职能、精简机构、压缩冗员的要求相背离。1998年国务院机构改革已经明确“政府

不再直接管理企业”，要“把政府职能切实转变到宏观调控，社会管理和公共服务方面

来”。这预示着“企业无主管时代”的到来。

    为了不断巩固公有制的主体地位，促进作为公有经济组成部分的城镇集体经济的发

展，国家对集体企业实行宏观指导；但是，不行使包括收益权、重大决策权和选择管理者

的所有者管理权，也不包括拥有法人财产权；即使区街等社区所有的集体企业，区街政府

也应按照政企分开的原则，不直接经营这些集体资产，而是授权给集体企业去经营，或者

派代表进入集体企业参与决策经营。

    2．加强对集体企业的宏观管理和指导

    实践中，一些地方先后撤销了在政府机构设立的城镇集体经济办公室以及一些联社

组织，把集体企业划归负责国民经济运行的宏观调控部门实行宏观管理和指导。但是，

不少地方只是把机构划归到负责国民经济运行的宏观调控部门，缺乏进一步落实到具体

部门和人员，缺乏从实质上对集体企业改革和发展的重视。

    明晰集体企业产权、理／顷集体资产产权关系的改革工作还远没有完成，正需要有针

对性地加强和推进集体企业改革工作；即使随着改革的深入，集体经济大多向混合经济

发展，单一集体企业不存在，集体资．产的属性仍然保留。从分类指导的原则来看，国家中

小企业指导机构中的集体企业专业部门的有关职能也不能削弱；

    为了使城镇集体企业改革不断深化，使城镇集体企业真正融人市场经济体系，负责

国民经济运行的宏观调控部门应加强对城镇集体企业的宏观管理和指导，以使集体企业

改革和发展得以顺利进行，使集体企业方面的问题“上得了朝，奏得了本”。建议加强中

小企业指导机构中的集体企业专业部门，重新定位其有关职能。其基本职能应该是：(1)

宏观上指导和推进集体企业的改革，帮助集体企业建立市场机制，制定整体集体企业发

展战略、发展规划，提供政策指导，协调政府其他部门与中小企业的关系，为中小企业提

供各种服务；(2)以社会中介组织和市场中介组织为核心，组织包括集体企业在内的中小

企业社会化服务体系(主要包括人才资源开发、培养、服务体系；科技和技术共享服务体

系；信息服务体系；融资服务体系；市场准入服务体系)，切实解决集体企业在发展过程中

遇到的困难和问题：(3)形成包括工商管理部门、税务部门、环保安全管理部门、技术监督

部门等执法监督部门在内的市场管理体系，按照有关法律规章和市场运行规则进行监督

管理，加强对集体资产运作的指导、管理和监督。

  三、大力发展城镇集体企业协会

    行业协会是商品经济的必然产物，建立良好的社会中介组织是市场经济机制成熟的

标志之一。行业协会组织随着改革的不断深化和政府职能的转变，在市场经济活动中的

作用越来越重要，尤其是在贯彻国家产业政策、防止无序竞争、协调和调解同行业内外经

济矛盾、扩大行业内外交流和往来，以及提高企业内部管理水平和自我组织能力等方面将

发挥积极作用。1998年《关于国务院机构改革方案的说明》中要求，在深化改革过程中，

要培育发展各个行业的协会组织，使行业协会组织从附属于行政机关中解脱出来，真正

起到政府、企业之间的桥梁作用，成为市场经济不可或缺的社会独立中介组织。

    因此，在未来的城镇集体企业管理体制中，重点应该发挥好城镇集体企业行业协会

的功能和作用，集体企业行业协会代表集体企业、维护集体企业的利益，也是城镇集体企

业与政府的中介机构：因此，在城镇集体企业改革方案中，要重视确立城镇集体企业协

会的社会地位，提倡发展城镇集体企业协会：

    城镇集体经济协会由集体经济组织参加，以集体成员选出的代表为主，吸收会计、

审计等部门人员参加，按集体成员的意志办事，实行民主管理，由群众监督，对集体成员

负责，真正代表集体企业的利益，使之成为企业和企业家自治、自律、保护和增进自身利益

的组织：根据前中国城镇集体建筑协会的经验，行业协会在促进集体企业的健康发展方

面，发挥监督、指导、服务、协调作用。

    城镇集体企业协会既可按行业设立，也可按地区设立。是否设立全国性城镇集体企

业协会，只能随着发展来定，但是为了不断发展城镇集体经济，有条件的话应该有一个类

似工商联性质的组织，可能有利于城镇集体企业发展。

    根据以往集体经济协会的实践，其基本职能可以是“指导、维护、协调、监督、服务”，

指导即政策业务指导；维护即维护集体所有者权益；协调与有关部门的关系；监督集体资

产规范运行，防止流失；服务是指为政府领导决策服务，为企业提供政策咨询服务。

    在加强集体经济协会工作中，要改变目前一些集体企业协会或联社组织融“经济组

织”、“行政职能”、“事业单位”为一体的政企不分、政资不分状况，在协会宗旨、机构设置、

职能要求、工作内容、服务范围等方面形成一整套适合我国国情的具有中国特色的城镇集

体企业管理模式。

    (转自《中国集体经济》1999年第12期)