中小企业改革深入发展中值得注意的问题

国务院发展研究中心  王玉丛

    一、中小企业改革中应当注意的一些问题

    当前，中小企业的改革取得了显著的成绩，但目前不少企业仍感到困难。这说明，在中小企业改革深入发展的过程中，确实存在着不少问题。如果不能及时、科学、有效地解决这些问题，势必影响到中小企业，乃至整个改革的深入发展。据调查，这些问题主要是：

    1．有的改革流于形式，盲目追求改制数量

    中小企业的改革，是一项系统工程，涉及到政府职能、主管部门、权力结构、职工利益，以及与之相适应的一系列配套改革。目的使企业真正成为社会主义市场经济的主体，真正活起来。显然，这不是一蹴而就的事情，不是简单地完成改制指标的问题。

    然而，在调查中，我们感到有些地区的中小企业改革并没有取得预期的效果。由于传统作风的惯性，我们的不少领导和有关部门，还是计划经济体制下的工作习惯和工作作风，把中央的“放小”当作口号，对企业改革仍然采取定指标、搞形式的做法。1996年以来，不少地区纷纷提出要在1—2年内，完成本地区中小企业改制工作。致使不少地方在改革方面急于求成，草率从事，仅仅停留在把过去的工厂改为公司，把国有企业、集体企业改变一下经营方式、换个“牌子”的表面形式上。据有关部门统计，到1996年底，全国已有约50％的中小企业完成了改制。而实际上，大部分企业仍然困难重重。

    2．政策上支持不够

    股份合作制企业作为劳动者和生产资料直接相结合的一种社会主义集体经济组织形式，尽管在国有小企业、城乡集体企业已普遍推开，但在观念上对股份合作制确实存在一些误解。例如，或者否认它是以合作制为基础的社会主义集体经济的新的实现形式，把职工个人持股混同为私有化；或者拘泥于历史模式而否定它在我国成为一种现代企业制度现实的可能性；或者由于有些地区、有些企业存在的一些不规范作法而对其产生疑虑。由于这些理论上的误解，致使政府对把企业改造成股份合作制，政策上支持不够。目前，政府支持方面的主要问题是：

    ——立法问题，大量中小企业进行股份合作制改组，迫切需要国家立法以明确其性质、特征，规范其组织原则和运行规则，确立其法律地位，从而提高各方面对改制的积极性。但是，目前股份合作制企业法迟迟未能出台，不利于规范地推进改组工作。

    ——债务问题。近年来，企业间相互拖欠不见缓解，许多亏损、微利的国有小企业，资产负债率达80％以上，且一直找不到有效的办法解脱。职工购买这类企业，对承担高额债务往往望而生畏。国家规定优势企业兼并困难企业时，对被兼并企业原欠银行贷款利息可以免收，原贷款本金在计划还贷期的二至三年内实行停息挂帐。但对国有小企业股份合作制改组，却没有类似的政策支持。

   ——信贷政策问题。企业在改制时，银行在信贷政策执行上有一些问题。他们认为，国有中小企业改制后，就不再是国有企业了，一旦改制，就往往不再给予贷款，使企业资金匮乏，没有能力进行技术改造和调整产品结构。

    ——社会保障问题。社会保障体系的建立健全，是国有中小企业改制顺利推进的条件之一。关于离退休职工的养老问题，前几年多数企业采取的是从出售的国有净资产中切一块用于离退休职工的生活保障。但1995年财政部与国资局发文，严禁将国有资产(包括国有土地使用权收入)的股权或现金收入转为养老保险基金，用于老职工的养老保险。已经试行了的要采取坚决措施纠正。地方政府和企业对此规定，颇有无所适从之感。

    ——职工个人股红征税问题。我国《个人所得税法》规定，利息、股息、红利所得，实行比例税率，税率为20％。其本意是对资本收益征税，但不包括性质与资本收益不同的一些个人收入(如税法规定储蓄存款利息、国债利息免税)。我国股份合作制企业中职工个人股，其性质和合作社中取得社员资格的个人股金基本相同，而与一般个人资本收益性质不同。但目前税金征管工作中把这种股利和一般资本收益等同对待，也征20％比例税。这样征税，在很大程度上影响了职工集资入股的积极性。

    ——土地有偿使用问题。目前，国有土地由无偿使用改为有偿使用，但形成这样一种格局：国有企业凡是不进行股份制或股份合作制改组的，土地仍无偿使用；而进行改制的，就要交纳出让金、租金或股红，实行有偿使用。这种政策性的不公平，实际上阻碍了企业改革的积极性，而未起到鼓励企业改制的作用。

    ——集体企业中部分资产“量化”问题。多年来，集体企业中部分存量资产(确属本企业职工集体共同共有的部分)，可否“量化”到职工个人，争议颇多。实践中，许多同志认为，这部分资产量化到职工个人作为分红的依据，是集体企业进行股份合作制改组的必要条件，但至今在政策上没有明确的意见。

    二、若干建议

    中小企业要走出目前的困境，迫切需要加快深化中小企业改革步伐，优化外部环境，加大政策支持的力度，因此，我们建议：

    第一，要注意引导的科学性，切实深化中小企业改革

    (1)企业改革，要注重实效。

    在历史上，形式主义、单纯完成指标的工作作风已使我们吃尽了苦头。当前在中小企业改革中又出现这种现象。因此，必须明确衡量中小企业改革成功的标准只有一个，这就是看企业是不是搞活了，效益是不是提高了，而不单单是看改制的数量。我们在考察领导干部和一个地区的业绩时，也应注重考察其推行改革的实效，而不是单纯地用一些数字来衡量。从上到下切实克服下指标，追求数量，忽视质量的问题。

    (2)企业改革，要因企制宜。

    中小企业的改革，不能简单地归结为是一个体制问题。即使是体制问题，对其改革，要具体情况具体分析，分门别类，分期分批地进行。有的依法改组，根据《公司法》和国家有关政策法规改组为有限责任公司、股份有限公司、股份合作制企业、中外合资企业；有的采取联、并、包、租、卖等形式，因地制宜，因企制宜，不要一刀切，不要搞指标。

    (3)企业改革，要综合治理。

    要真正把企业搞活，改制后还必须解决设备陈旧、技术水平低、管理落后等问题。因此不能认为“一改就灵”，更不能“以改代管”。要引导改制企业，在改革的同时，必须注意提高产品质量；注意开发新产品；注意提高管理水平和人员素质。各级政府在推行改革时，要引导企业把改制与调整结构结合起来；把改制与技改结合起来；把改制与上规模、上档次结合起来。要引导企业把企业改革与企业管理有机地结合起来，二者相辅相成，互为保证。

    第二，加强配套改革，创造必要环境

    中小企业改革能否深入持久地发展下去，在很大程度上取决于各项配套改革的进度。如破产法律不配套，企业破产重组难以正常进行，该破的破不了，存量资产调整困难重重。另外还有诸如养老、医疗、工伤、失业保险等等的配套问题；建立健全资本、技术、劳动力市场问题；建立健全会计、审计、统计、法律事务所等中介组织问题；规范部门行为，采取切实措施禁止“三乱”行为的问题；用多种办法解决中小企业的历史债务负担问题。只有优化外部环境，才能真正解除企业、职工的后顾之忧，才能促进企业改革的深入发展。

    第三，加大政策支持的力度

    推进中小企业改革，其中重要的一点是促进股份合作制的改组和发展，因此，有必要进一步加强对股份合作制改制的政策支持：

    (1)《股份合作制企业法》应尽快出台，确立股份合作制企业的法律地位，正确认识股份合作制，规范它的组建和运作。以便消除过去不规范现象引起的疑虑，特别是担心私有化的疑虑，提高股份合作制改组的积极性．

    (2)指导和支持企业减轻债务负担。一方面要指导企业减轻债务负担，制订归还原欠银行债务的计划，要防止只顾股金分红而忽视尽快降低资产负债率，另一方面；对于改制前原来亏损的企业，应允许在计划还贷期的二至三年内，对改制前原欠银行贷款实行还本停息的优惠，帮助企业尽快摆脱历史包袱。

    (3)股份合作制企业中职工个人股红，或是免征20％的个人所得税；或是改变纳税办法，把这种股利同工资、薪金合并计算应纳个人所得税。鉴于我国证券市场发育还不成熟，股份制处于试点阶段，财政部、国家税务总局决定对股票转让所得暂不征收个人所得税。那么，由于股份合作制还处于完善阶段，也应给予一定的鼓励政策，以有利于推动股份合作制的改组。

    (4)实行土地有偿使用要一视同仁。我国土地属国有资产，其所有权不进入交易，进入交易的只是土地使用权。企业的土地资产问题，实际上是个土地有偿使用问题。无论是改制或暂不改制企业，都应规定根据本企业情况自愿选择一种取得土地使用权的方式。

    (5)集体企业股份合作制改组时，应原则上允许确属本企业职工集体所有的资产“量化”到人，作为分红的依据。

    (6)实行平等的信贷政策。国有商业银行对改制企业，在信贷政策上不应歧视。现在许多城市信用社已合并改组为股份制地方商业银行，不能因为这种改组而丢弃过去主要为“两小”服务的业务方针。相反，应当加强对小企业，特别是合作制和股份合作制企业的信贷支持。对改制企业不应减少原有贷款额度，其技改项目应尽可能给予资金支持。按产业政策和企业效益实行同等信贷政策。应建立小企业基金会，专门为小企业提供金融服务。