认真贯彻《暂行办法》理顺集体企业的产权关系

上海市集体企业产权界定办公室副主任  傅永尧

    上海市集体企业产权界定办公室制定的《上海市集体企业产权界定暂行办法》，是上海市第一个规范性的集体企业产权界定工作的行政性文件。下面就《暂行办法》的拟定过程、基本框架、产权界定的具体政策以及产权界定的程序等问题讲几点意见。

    一、《暂行办法》的拟定过程

    上海的集体企业从五十年代建立合作社开始发展至今，历经了几个阶段，40多年来由于集体企业的管理机构、隶属关系多变，企业本身改组、合并频繁，使集体企业资产关系十分复杂，普遍存在着产权关系不清、产权主体不明的问题，阻碍了集体经济的发展。面对集体资产的历史和现状，我们认真学习了党的十四届五中全会文件，学习江总书记、李鹏总理等国家领导人关于集体经济改革和发展的重要论述，认真学习了《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》，国务院66号令等一系列法令、法规，学习研究了上海市体改委、国资办等委办在1994年、1995年联合下发的有关集体企业改革的文件，同时还收集了有关区、县对集体企业进行产权界定的政策资料。通过学习提高了认识水平，为政策制定打下了良好的基础。

    同时，开展了深入的调查研究。六月份，我们分别召开各区、县、局从事集体经济工作人员的座谈会，并先后走访了徐汇、杨浦、嘉定等十余个区、县，还到有关联社和集体企业进行了座谈和调查。

    在学习和调查研究的基础上，我们着手拟定了《上海市集体企业产权界定暂行办法》。由于集体企业产权关系比较复杂，产权界定又是一项政策性很强的开创性工作，我们采取边学习、边拟稿、边讨论、边修改的办法，反复讨论修改，期间，六易其稿，于八月份拿出了初稿。

    《暂行办法》初稿形成后，为了论证文件的准确性和可行性，8月下旬，我们在东海农场集中两天，邀请部分区、县、局及集体企业共计28个单位从事集体经济工作的同志，逐字逐句地进行推敲研究，提出了许多修改意见和建议，讨论后，我们对文件又一次作了修订。然后我们邀请市经委、市体改委、市国资办、市财政局、市税务局、市工商局等熟悉集体经济工作的同志进行了座谈，与会人员对文件的基本框架和政策精神给予了充分的肯定，同时也提出了一些修改意见。

    在此基础上，我们先后两次向国资办陈步林、徐家树、张成钧三位领导汇报了产界办成立以来的工作和文件拟定的情况。国资办领导在肯定产界办工作成效的同时，对文件的若干问题提出了修改意见，根据国资办领导的指示精神，我们再一次进行了讨论和修订，最后送市领导批准同意后，正式下发了《暂行办法》。

    二、《暂行办法》基本框架和主要内容的说明

    整个《暂行办法》分三大部份。第一部分为总则，主要讲《暂行办法》制订的目的、依据和适用范围、产权界定以及产权界定的主管机关和基本原则。

    第二部分为第二章至第五章，主要讲产权归属，即归属集体资产的产权、归属联合经济组织的产权、归属劳动群众集体所有的产权，以及归属职工个人所有的产权。

    第三部分为第六章至第十章，主要讲产权界定后的产权关系处理，产权界定的程序、组织领导、法律责任以及附则。这些章节的内容，主要阐述按照产权界定的政策怎样做好这件工作。

    下面对《暂行办法》一些主要条款作一说明。

    第二条的使用范围：凡属于本市在国家各级工商行政管理机关登记注册的集体所有制的各种形式的企业，均为集体企业产权界定的范围，具体包括：1．市属集体。(1)市级机关、各主管局(包括改制后的控股集团公司)所属的集体企业；(2)市属国有企业事业单位兴办的集体企业；2．区、县属集体。(1)区、县政府包括主管机关直属的集体企业；(2)各区、县所属街道(城镇)兴办的集体企业；3．联合经济组织。即本市集体性质的合作联社或联合社；4．乡(镇)开办的集体企业；5．股份合作制企业。即老集体企业改制为股份合作制和新办股份合作制企业。

    同时我们还规定集体企业在改制为股份合作制企业、有限责任公司、股份有限公司等时，或与外方合资合作或发生产权转让时，应首先进行产权界定。

    由于历史的原因，上海城镇集体企业财产来源多渠道，造成了现有的集体企业复杂的产权关系。在现有集体企业中可能有国家投资、其他法人投资甚至外商投资的部分，而集体资产也可能有联合经济组织或职工个人投资，所以我们原先设想在集体企业产权界定时，应首先划出集体企业中归属国有资产的产权，以保护国有资产的合法权益。但考虑到本市已下发《上海市国有资产产权界定办法》，集体企业中国有资产的界定，应按《上海市国有资产产权界定办法》执行。在我们的界定文本中也不再设归属国有资产的产权章节。

    第二章：归属集体资产的产权。在集体企业中，除按有关法规界定为国有资产、其他法人资产以外，归属集体企业共同占有的资产，我们设置了三个产权主体，即：联合经济组织、集体企业劳动群众和职工个人。

    哪些情况下可界定为集体资产，我们作了七条规定。这七条应该说基本上涵盖了目前集体企业中应归属集体资产的范围，这里既有长期积累下来的各种减免税和国家机关、国有企事业单位以资助、扶持等方式向集体企业投入资金所形成的财产归属，也有最近几年在转让土地使用权和房产收益时的归属。 

    财产归属分清了，产权关系理顺了，界定产权主体后的产权如何处理，第六章就作了说明，并制定了四种处理办法。

    从第七章开始主要讲述产权界定的程序、组织领导、法律责任、附则，这些章节中有以下三个问题需要说明：

    1．领导方面。上海市集体企业产权界定办公室是市政府对集体企业进行产权界定的职能部门。各主管局、控股公司、集团公司要明确具体负责开展这项工作的职能部门，各区、县人民政府要求相应建立集体企业产权界定机构，或指定有关职能部门负责本地区集体企业的产权界定工作。此外各集体企业和联合经济组织都要建立有法人代表、财会人员、职工代表参加的产权界定工作小组，负责本企业单位的产权界定工作。

    2．关于法律责任。文本规定，凡集体企业、单位都应按本办法进行产权界定工作，这是贯彻国家有关部委文件的规定，是贯彻实施上海市委、市府推动集体企业改革的一个重大举措。这是应该而且必须搞好的一项工作。所以对涉及集体企业产权界定工作的单位、主管部门规定了有关责任。

    3．附则条款包括解释权和实施日期两章。在本办法实施前，一些单位已进行产权界定的，要以本办法为准，进行调整。

    三、理顺集体企业的产权关系，必须正确认识和处理三个关系

    集体企业在长期的发展过程中，其财产的积累一般来讲，有职工出资、联社扶持出资、银行贷款、减免税优惠、社会集资以及企业自身积累等形成。所以，现在的集体企业有些可能是财产多元的组合体。要理顺集体企业的财产关系、界定集体企业的财产归属，在

政策制定和实施中，必须正确认识和处理好以下三个关系：

    1．集体企业与国家之间的财产关系

    集体企业与国家之间的财产关系，主要表现在税前还贷和各种减免税所形成的财产归属和国有单位以资助、扶持等形式向集体企业投入的资金所形成的财产归属上。这是国家与集体企业之间在资产归属上，资产量较大、涉及面较广的主要问题，认识这些问题，首先要依据有关政策，同时也要实事求是地看到集体企业在特定历史环境下的发展过程和起到的作用。所以在认识和处理国家与集体企业财产关系上。着重把握以下四个问题：

    (1)国家机关和国有企、事业单位，以资助、扶持等方式向集体企业投入资金和其他实物、无形资产创办的集体企业，主要指为解决上山下乡回城知青和城镇新增待业青年就业而组建的集体企业。界定这一部分资产归属，应本着尊重历史、实事求是、有利于集体企业发展的原则，我们认为凡当’时明确有投资关系的，按投资关系追索产权；凡没有投资关系的，按有关约定处理，包括借用、租赁、借贷关系；既没有投资关系，又没有明确约定债权关系的，其产权界定为集体资产。因为这可以理解为在特定的历史环境下，国有单位为安排职工返城和待业子女就业、维护社会安定给予集体企业的一种经济性资助和扶持。这是第六章第二款所表述的主要内容。

    (2)第六章第三款规定：“集体企业在发展过程中，使用银行贷款、国家借款等借、贷资金形成的资产，国家机关、国有企事业单位只提供担保，而没有履行责任的，其资产界定为集体资产。”根据国家三部委制订的有关界定政策精神，我们认为集体企业与银行、国家之间仅仅是一种债权债务的关系。如果“国家机关、国有企事业单位为集体企业向银行贷款提供担保并已履行连带责任的，”这里所指的连带责任有两层意思：一是在集体企业暂时无力偿还银行贷款的情况下，由担保单位出资归还银行贷款，实际上企业与担保单位构成了新的债务债权关系，企业应及时归还担保单位为其履行连带责任的款项；二是担保单位在履行连带责任后，与企业约定作为投资的，其资产及收益界定为国有资产，联合经济组织以及其它单位为集体企业提供担保并已履行连带责任的，也按此办法执行。

    (3)《暂行办法》第六章第四款规定内容是：“集体企业依据法律、法规及市人民政府或市财税部门政策规定享受的优惠，包括税前还贷、以税还贷和各种减免税形成的资产，除事先明确约定作为投资的外，其产权界定为集体资产。”具体处理方法可按国家税务局、财政部、国家经贸委制订的《城镇集体所有制企业、单位清产核资财务处理暂行办法》执行。

    (4)第六条第七款规定的内容，我们的意见是：

    集体企业依照国家法律、法规和政策实施“三废迁建”、“土地使用权转让”、“联建参建商住商办楼”以及“批租”、“房屋出借”等，均不改变原资产所有权关系，因此而取得的收益，除按法律、法规和政策规定应缴纳的税金和费用外，其资产和收益属集体所有。政府和国有企业、单位为扶持集体经济发展或安置待业青年、回城知青、国有企业富余人员及其他城镇人员就业而有偿或无偿转让的土地使用权和房屋固定资产，在转让时没有约定为投资，集体企业已按规定办理了土地使用证和房产证，其产权归集体所有。

    2．集体企业与联合经济组织之间的财产关系。

    联社的资产来源于所属范围的集体企业。集体企业历年来向联社上交合作事业费、管理费和利润；联社又将其所形成的资产以投资或借贷的形式投入到所属集体企业，并对困难的企业进行扶持和资助。联社和集体企业在长期的运营中上交下拨，交叉投资，关系划转，形成了错综复杂的资产关系。我们认为集体企业各行业各地区形成发展有较长的历史，情况也错综复杂，划清联社和集体企业的资产关系，应本着尊重历史、尊重现实精神，贯彻“谁投资谁拥有产权”、“宜粗不宜细”的原则，根据各行业各联社所属企业的不同情况，进行适度处理，着眼于未来，立足于发展。归联合经济组织的产权，我们在《暂行办法》中第三章第八条中已讲得十分清楚。

    3．集体企业与职工个人的财产关系。

    按《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》规定，集体企业资产归劳动群众集体所有。因此，我们把企业劳动群众作为产权主体，它虽然是一个虚拟的概念，但它的存在体现了集体企业财产共同共有的本质特征，在《暂行办法》中，我们把集体企业范围内劳动群众的共同共有的财产，明确为在职职工共同共有和离退休职工共同共有。

    在集体企业转制，如改为股份合作制企业时，可将部分存量资产界定为离退休职工共同共有，由退管会代表离退休职工拥有产权，将部分存量资产以股份的形式分配给职工个人，实行按份共有，记入职工名下作为分红依据，不得退股，不得继承，在一定条件下可内部转让，从原试点企业到全部改制企业，在原有基础上又向前跨进了一步。以上内容在第四章第九条、第十条中都有明确的阐述。

    集体企业的劳动群众共同共有的资产是否可与职工个人直接挂钩，能否量化到每一个职工身上，这不仅是一个操作方法的问题，而且是涉及到思想观念的问题，也是我们在制订《暂行办法》中重点讨论的问题，至今尚在争论中，未形成统一的认识。就目前情况来看，我们经过了周密的反复的分析，集体企业与职工个人之间的产权关系，应以《暂行办法》中规定处理为妥。我们相信，随着改革的不断发展，多种集体经济组织形式的出现，实践中将会涌现出更多更新的既有利于集体经济发展又有利于激发职工积极性的集体企业与职工个人之间的财产关系。

    四、集体企业产权界定程序

    (一)建立以法人代表为首的、有财务、技术人员及职工代表参加的产权界定工作班子(企业资产中有联合经济组织产权的须有联合经济组织代表参加)，由清产核资工作班子组织实施产权界定工作，

    (二)集体企业根据国家有关要求，对企业全部资产进行认真清查，核实有关帐目和原始凭证，摸清集体资产形成的有关情况，由资产评估机构进行资产评估或查证，井将评估或查证的结果报集体企业产权界定主管机关确认。

    (三)集体企业产权界定班子按照产权界定政策，组织各产权主体对集体企业产权界定主管机关已经确认的资产协商产权归属，明确各产权主体的资产所有权份额。在协商意见一致后，填制《集体企业产权界定申报表》(即产权界定文本)。

    (四)集体企业起草《产权界定工作报告》。报告应载明下列内容：(1)企业基本概况，即企业名称、职工人数(含退休职工人数)，上级主管部门、主要经营项目、上年度销售及营业收入、上年度利润和税收情况、资产总额及构成；(2)企业历史沿革；(3)清产核资或资产评估及产权界定工作情况；(4)各产权主体对产权界定的意见和产权界定的结论。

    (五)集体企业填写由市集体企业产权界定办公室统一印发的《集体企业产权界定登记表》。填写单位必须按清产核资、产权界定的政策填写清楚，其中“产权界定情况中所有者权益的各类科目的数额，均为界定后的实际数额。

    (六)集体企业将《产权界定申报表》、《产权界定工作报告》和《产权界定登记表》经主管部门审核同意后，报市、区、县集体企业产权界定主管机关批准确认，井出具确认报告。

    (七)产权界定时，如发生争议，可先由市、区(县)集体企业产权界定机构组织主管部门、财税机关和中介机构进行协商裁定；如协商不成，可以产权纠纷为由向市国有资产纠纷调处中心申请调处，提出仲裁申请，并向仲裁机构和有关部门提供有关资料，仲裁机构和有关部门在裁定结束后应出具裁决书或裁决报告。

    (八)集体企业根据确认报告，经主管财税机关核准，调整会计帐目，由市、区(县)产权界定机构统一进行产权登记，发给产权凭证，同时办理工商变更登记。

    集体企业产权界定工作是一项涉及面广、政策性很强的工作，企业在界定时要严格按照《上海市集体企业产权界定暂行办法》执行。(这篇文章是傅永尧同志1996年12月20日在市集体企业产权界定工作座谈会上的讲话)