发展集体经济是一项大政策

国务院研究室副主任  徐荣凯

一、集体经济已经成为国民经济中一支不可缺少的重要力量。改革开放以来，我国集体经济发展迅速，在国民经济中的地位越来越重要。以工业为例，1978年集体工业产值占全国工业总产值的22％，1994年增至40.9％，达31434亿元，已超过国有工业26200亿元的产值。城镇集体经济作为集体经济的基本组成部分，发展也较快。到1994年底，全国城镇集体企业近100万户，从业人员3200多万人．占城镇职工总数的25％；其中，工业产值达5000多亿元，建筑业产值也有1500多亿元。近几年，第三产业发展迅速，城镇集体企业也占了不小比重。城镇集体经济在税收、创汇、扩大就业、活跃市场、改善人民生活以及稳定社会等方面，起着难以替代的作用，是城镇中仅次于国有经济的第二大经济力量。因此，从总体情况看，要完成“九五’计划和2010年中长期目标，集体经济将是一支重要的生力军。

二、公有制为主体是中国特色社会主义的一个根本标志。集体经济和国有经济共同构成国民经济的主体。集体经济的状况关系到社会主义公有制主体地位是否能继续保持并得到巩固。当前，国家正从搞好整个国有经济出发，对国有企业实施战略性改组调整。调整的结果将会是，国有大中型企业实力进一步增强，国有经济在关系国家经济命脉的重要部门和关键领域将仍占支配地位，国家对国民经济的宏观调控进一步得到保证。但国有企业在数量上可能会减少，甚至可能会退出某些领域(例如某些商业、服务领域或某些消费品生产领域)。由于多种经济成份的共同发展，国有经济在整个经济总量中所占的比重将会有所降低。在这种情况下，如何保证公有制经济在国民经济中不仅在质量上，而且在总量上始终占主体地位?国有经济退出某些领域形成的“空白”由谁来填补?从改革开放以来的实践和未来经济发展的趋势看，必须而且应当主要由集体经济来填补．因此，集体经济(其中包括股份合作制经济和合作制经济，它们是集体经济不同的组织形式)和国有经济应当互相促进、互相补充，共同保持公有制经济的主体地位。在新的经济发展时期，集体经济在公有制中的作用将会越来越突出。

三、国有企业改革客观上要求积极推进集体企业的改革与发展。国有企业改革是经济体制改革的中心环节。这项工作决不是孤立的，需要各方面工作的配合，其中特别是集体经济改革和发展的配合。从某种意义上说，集体企业的改革和发展是国有企业改革和发展的条件。

首先，国有企业建立现代企业制度，实行“三改一加强”，将把生产经营职能与一般社会职能分离开来，把富余人员分流出来。实现分离分流，需要采取多种经济形式，开展多种经营，发展第三产业。而多种经济形式中的一种重要形式就是集体经济。我国1.37万个大中型国有企业，几乎每家都有厂办集体。厂办集体作为劳动就业服务企业，过去主要是安置国有大中型企业的待业青年。今后，在进一步搞活国有企业的情况下，厂办集体企业不仅要担负国有大中型企业分流分离富余人员及部分社会职能，而且作为重要的企业组织形式，在开展多种经营和配套生产上，会成为支持国有企业发展的不可缺少的重要力量。

其次，为了进一步搞活国有企业，中央提出了“搞好大的，放活小的”的战略措施。这既将推进国有企业结构调整，也将推进整个国民经济结构调整，从而使国民经济的发展更快地进入良性循环。就国有经济而言，“放小”就是要放活国有小企业；就整个国民经济而言，“放小”就是要放活和搞好各种经济成份的中小企业。我国乡及乡以上工业企业约53万个，其中国有大中型企业1.37万个，加上非国有大中型企业共约2万个，其余96％以上为小企业。中小企业是国民经济增长的重要生长点，是活跃市场的基本力量。是解决就业的基本场所，农村集体企业又是反哺农业、发展农村经济的生力军。少而精的国有大中型企业主导国民经济方向，体现国家实力；数量众多的中小企业壮大国民经济总量，创造市场活力。两者相辅相成，构成合理的国民经济结构和市场主体结构，形成联系密切的专业化分工协作体系。城乡集体企业是中小企业的主体，占全国中小企业的80％以上。因此，抓住了集体企业，也就抓住了中小企业的主体。集体企业的改革和发展，可以促进国民经济良性循环，从而成为国有企业深化改革和进一步发展的重要条件。

第三，国家将区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，对国有小企业进行改制改组。国有小企业数量占国有企业的80％以上，有八、九万家。实行职工集体所有制或股份合作制，是一种公有制形式转变为另一种公有制形式的改革，比较适合小规模生产经营，也容易为职工群众所接受，它可能成为国有小企业改制改组的一条可供选择的途径。国有小企业经过改制改组，绝大部分仍应是不同组织形式的国有经济，或者集体经济；出售给私营企业和个人的是少数。这样，虽然国有企业数量可能少了，但公有制企业的总数不会有大的变化，经过一段时间之后，甚至还会继续增加。这对保持公有制经济主体地位是重要的。

四、适应两个根本性转变，按照建立现代企业制度的要求，加快集体企业自身的改革。集体经济担负着历史重任，但现状却远远不能适应新形势的要求。集体企业虽然没有国有企业那么多的体制约束，较早进入市场，比较能够适应从传统的计划经济体制向市场经济体制的转轨，但传统计划经济思想和小商品经济观念在诸多方面仍然给集体企业打下了深深烙印。仅就体制来说，在企业类型上，组织形式单一，财产和人员自我封闭；在产权关系上，财产归属复杂，产权界限不清，集体财产与职工个人产权被完全割裂开来；在内部管理上，宪法和法律赋予职工的民主管理权利得不到落实；在外部管理上，常受到不必要的行政干预，财产屡遭平调，自主权得不到落实。改革开放以来，集体企业虽已发生较大变化，但仍有许多问题未得到根本改变。特别是城镇集体企业，长期被当作“二全民”对待，在很大程度上失去了集体经济的本来面目。这一切阻碍了集体经济更快更好地发展。要改变这种状况，必须按照江泽民同志在五中全会上提出的要求，不断深化改革，创造条件，积极建立现代企业制度。

现代企业制度有多种企业组织形式选择。十四届三中全会《决定》指出：“现有城镇集体企业，也要理顺产权关系，区别不同情况可改组为股份合作制企业或合伙企业。有条件的也可以组建为有限责任公司。少数规模大、效益好的，也可以组建为股份有限公司或企业集团”。从各地实践经验看，从集体经济自身特点看，推行股份合作制应是集体企业建立现代企业制度的主要选择。股份合作制是职工劳动的联合并且在这个基础上实行资本的结合的一种经济组织形式。财产上实行共同共有(即集体资产)和个人拥有，但个人股只能有一定的数额和比例。它在本质上是公有制，是一种新型的集体经济组织形式。股份合作制将劳动者与资本更直接更紧密地结合起来，符合我国生产力发展水平要求，尤其适合一般中小企业的生产经营特点，因此，它应当成为集体企业改革的主要方向。

目前，国家应当明确关于股份合作制的若干政策原则，尽快出台有关法规。恢复集体经济本来面目的关键，是要承认股份合作制企业中劳动者劳动的联合和资本的结合。一些地方和企业，试行企业职工重新带资入股，以使职工人人都拥有企业股份；也有对长期以来所形成的集体资产以及因为长期未分红所积累的资产的一部分，虚拟“量化”到职工个人，即只有分红权，没有所有权；职工不能带走也不能转让；等等，还有各种做法。以上种种做法，都是探索在集体企业实现财产新的组织形式，以使职工和企业结合得更紧密，落实职工的民主管理权利，调动职工主人翁的积极性。这是对“二全民”的—种突破，不应简单地用传统观念将其判定为“瓜分集体财产”。应当允许集体企业大胆探索，大胆实践；允许集体企业的改革比国有企业放得开一些。衡量股份合作制改革，要依照邓小平同志提出的“三个有利于”的标准，在实践中及时总结经验，逐步规范。

集体企业的改革要注意对内对外开放。存量资产的流动重组，资源要素的优化配置，对各种经济成份都是必要的，集体企业也不例外。在竞争中一些集体企业将会被国有经济、私营经济和外商投资企业及外国公司参股、控股和兼并；同样，一些实力强的集体企业也会走出去参股、控股和兼并其他经济成份企业。这就必然形成你中有我，我中有你。当然，在这个过程中，必须遵循现代产权交易的通行规则，不断壮大集体经济实力，注意防止集体资产流失。

五、现在集体企业存在不少困难与问题，国家要采取适当的政策措施，进一步支持和壮大集体经济。我国集体经济，大多数企业生产分散，技术落后，人员素质差，管理水平低，经济效益不高。城镇集体企业还担负着沉重的历史包袱。目前，集体企业生产经营困难很多，1994年，全国城镇集体企业亏损户52．57万户，亏损额达693亿元，亏损面达52．57％。解决集体企业的困难和问题，主要应靠集体企业加快自身改革，加强自身建设，但与此同时；国家也要采取适当的政策措施，鼓励、支持和引导集体经济健康、迅速发展。

1．大力宣传集体经济的地位和作用。集体经济的重要地位和作用与人们对它的认识存在很大差距。在一些同志的思想中，在一些舆论宣传中，常把集体经济与私营、个体和三资企业并列，无形中将集体经济从公有制主体地位中划出，成为一种“从属”或“必要补充”。还存在一种偏见：似乎抓公有制靠国有经济，抓经济繁荣靠三资企业和其他非公有制经济。集体经济失去了它应有的位置。以上种种认识导致在实际工作中轻视集体经济，使集体经济工作(特别是城镇集体经济工作)成为薄弱环节。今后，应大力宣传集体经济是公有制的重要组成部分，宣传集体经济在社会主义市场经济中的地位和作用，把集体经济作为一个工作重点来抓。

2．制定集体企业的清产核资办法，保护集体资产不流失。在税收上对集体企业继续采取支持政策。集体资产也是公有资产，应当象保护国有资产一样保护集体资产。集体资产有目己的特点，因此国家应当制定专门的清产核资办法，而不是简单比照国有资产办法进行清产核资。既不能让国有资产流失，也要防止集体资产被随意划走或上收。特别是在组建企业集团以及企业兼并时，要注意防止用行政办法平调集体资产。城镇集体企业减免税形成的财产归属问题应当尽快解决。国家税收减免形成的财产应当归受惠企业，这是国际税收的通行原则。在我国，从来不向三资、乡镇、私营企业要求税收减免形成财产的国家产权，但有的部门至今仍坚持要向城镇集体企业追索减免税和税前还贷形成财产的国家产权。这种状况应当尽快改变。股份合作制企业职工分红属于个人所得。为了鼓励企业转制和尽快使股份合作制恢复本来面目，可否先视同银行存款利息，暂不纳入个人所得税范畴。另外，对国有小企业改制为集体企业、国有大中型企业富余人员组建集体企业以及贫困落后地区、少数民族地区发展集体企业，应当采取扶持政策。

3．在金融信贷上支持集体经济发展。目前集体企业在信贷资金供应上处于较为不利的地位。改变这种状况，需要集体企业不断提高经济效益，提高借贷信誉，也需要国家采取适当的信贷支持政策。当前需要的支持政策主要有三项：一是集体企业的生产经营和技术改造，凡符合国家产业政策和投资方向的，国家商业银行在信贷资金供应上应与其他经济成份一视同仁。二是在中小城市，要鼓励发展以集体(合作)制为基础的信用合作社，充分发挥信用合作社服务集体经济、服务中小企业的功能。三是大城市将信用合作社改为城市合作银行时，应当强调城市合作银行的主要服务对象是地方集体企业和中小企业，否则，能直接为中小企业服务的金融渠道将受到堵塞，集体企业会更加困难。

4．对国有企业扶持开办的集体企业继续采取支持政策。厂办集体即劳动就业服务企业的健康发展是国有企业改革与发展顺利推进的一个重要条件。劳动就业服务企业在发展前期得到了国有企业在人财物上的大力支持，发展起来后则对国有企业作出了贡献，两者相互依存和相互支持．应当根据国务院制定的《城镇集体企业条例》和《劳动就业服务企业管理规定》，明确双方的财产关系、人员管理关系和生产经营关系。在执行中，任何部门规章和地方法规都应服从国务院法规。劳服企业承担子安置国有企业富余人员、承办国有企业社会服务等特殊职能，不同于一般的集体企业，国家应采取适当支持政策，国有企业也要对它们继续扶持。

5．加强政府领导，改进管理方式，搞好政策协调。加强政府领导应当着重体现在思想上重视集体经济；体现在认真贯彻落实国务院制定的《城镇集体企业条例》，研究采取切实措施扶持集体经济的发展；体现在转变职能、改进方法，搞好政策协调，给予集体企业更多的自主权。现在集体经济是分部门管理的。农业部负责乡镇集体企业，劳动部负责厂办集体企业，内贸部负责系统内商业集体企业，轻工总会负责系统内二轻集体企业，民政部负责福利集体企业。主要的政策制定又都在综合经济部门。分部门管理导致政出多门，政策不协调。国务院确定城镇集体经济的主管机构是国家经贸委，地方政府也应明确统筹管理机构，国家从上到下都应切实加强对集体经济工作的领导与政策协调，以利集体经济更快更好地发展。