集体企业产权界定

城镇集体企业产权界定需要解决的几个政策问题

国务院研究室工交司

改革开放以来，城镇集体经济发展迅速。到1993年底，全国城镇集体经济从业人员3392万人。按产业分，独立核算工业企业24万多家，产值5000多亿元，相当于全民所有制工业产值的1／4；建筑业总产值1163．85亿元，相当于全民所有制建筑业的57％；社会零售商业营业额2830亿元，占全社会的3l％。集体经济已是城镇中仅次于全民所有制经济的第二大经济力量。但是，比起其他经济成份来，对集体经济的研究很落后，在政策、法律和管理上也比较薄弱，使其改革与发展中的许多问题长期得不到解决。近年来的一个突出问题是，产权纠纷不断发生，有的久拖不决，有的酿成恶性事件，引起了社会广泛注意。最近，我们对此作了调查，现将各方面提出的亟待解决的政策问题综合如下：

1．正确划分“出资”和“投资”的界限。我国城镇集体企业财产来源复杂，渠道众多。主要渠道有：(1)职工个人借贷性和投资性出资；(2)联社投资；(3)国有单位扶持资金；(4)银行贷款；(5)国家减免税优惠；(6)社会集资；(7)企业公共积累等。因此，划分产权时，要区分“出资”和“投资”。“出资”可以包括“投资”，但并非一切“出资”均是“投资”。如单位和个人的借贷性出资、贷款和贷款担保等就不是投资。这里的关键问题是，出资在什么情况下是投资，在什么情况下是非投资。从法律关系看，判断的依据主要是四点：一是明确投资主体，即谁是投资主体，是哪一个具体的单位或个人。二是明确投资目的，即是为了投资收益、利润，还是为其他目的，三是明确投资法律关系，即投资者的权利、义务、责任均按法律要求而定，特别是涉及投资有关合同的各方均需明确各自的法律责任。四是投资手续齐备，即有关投资的各种手续文件必须是完备的，文本和程序也是符合法律要求的。这四个问题都明确了，出资是投资还是非投资的界限也就清楚了。但是，在过去相当长一段时间里，特别是80年代前、中期，一些国有单位对开办集体企业进行资金扶持时，缺乏法律意识，没有办理协议手续。处理这类历史问题，主要依据是前一、二项。出资行为是为了社会政治目的或社会公益目的，如馈赠、无偿支援、低息无息借用性出资支援，这属于非投资行为；为了完全的经济收益目的，如以本求利、以本生利，这是投资行为。

2．正确划分国家政策行为与国家投资行为的界限。国家政策行为是国家作为社会管理者而施行的行为，国家投资行为是国家作为国有资本所有者而施行的行为。这里的分歧主要集中在减免税形成财产的产权妇属问题上。减免税是各国政府普遍施行的政策，我国过去有，现在有，将来还会有减免税政策。国家对企业的减免税优惠和税前还贷优惠，是国家政策行为，其目的是为了鼓励和扶持某类产业、某类企业自身发展，从而促进整个社会经济的发展。现在的问题是，税收优惠形成的财产其产权应当归谁?是归国家，还是归受惠企业?纳税是企业的义务，减免税即减免企业的义务。如果政府要向企业追索税收减免形成财产的产权，实际上是要企业重新尽纳税义务，这与减免税行为是自相矛盾的。因此，减免税形成的财产应当归受惠企业。在实际工作中，有关管理部门从来不向三资企业、乡镇企业甚至私营企业要求税收优惠形成财产的国家所有权，但在有的地方却向城镇集体企业追索税收优惠和税前还贷形成财产的所谓“国家产权”。这一问题已在基层引起了强烈反应。这样处理问题，实际上混淆了国家政策行为和投资行为的界限。

3．正确划分国有单位的扶持行为与投资行为的界限。80年代初以来，为解决上山下乡知识青年和城镇新增待业青年的就业问题，许多国有厂矿、机关和事业单位扶持开办了各种类型的集体企业，主要是厂办集体，后来称为劳动就业服务企业。目前全国劳动就业服务企业约20万个，累计解决2000万人就业，现有职工915万人，总产值1600亿元，利税总额121亿元。这类企业发生产权纠纷比较多，主要原因是在判定国有单位扶持行为的性质及其带来的财产关系的认识上存在重大意见分歧。国有单位的扶持行为主要有两类：一类是社会行政性扶持，如帮助集体企业办理开办手续以及投资项目和经营有关手续，并在某种程度上代表政府管理集体企业；一类是经济性扶持，如出垫底资金，出旧设备、工具、厂房、土地，派管理人员、技术人员以及为集体企业进行担保贷款等。从产权法律关系看，社会行政性扶持行为不属投资行为，与产权无关，不应由此向企业索要产权。经济性扶持行为要具体分析：(1)凡当时或后来明确为无偿划拨、馈赠和借用、租赁、借贷关系者，也不属投资行为，不应追索产权；但在当时或以后明确为投资关系者，属投资行为，应该追索产权。(2)对于担保贷款，若国有单位确实负责了担保款还款连带责任者，应当向集体企业追索清偿；若集体企业已还款，借贷及其担保关系已结束者，原担保者不应向集体企业索要产权。(3)对于至今未明确经济性扶持行为是馈赠、借用还是投资的，双方应按国务院颁布的《城镇集体企业条例》和《劳动就业服务企业管理规定》的规定，本着尊重历史，实事求是，照顾双方合理利益的态度，妥善处理双方经济关系。

4．正确处理“假集体”问题。近年来各地城乡都出现了一些“假集体”企业。城镇中的“假集体”主要有两类：一类是一些企事业单位(多为国有单位)用小金库资金或其他资金以集体经济名义开办的企业；一类是私人出资以集体名义开办集体企业。处理“假集体”的关键是理顺产权关系，重新界定产权归属，明确企业性质。由于多数“假集体”已经运营了相当长时间，内外经济关系比较复杂，’处理产权问题切忌简单化。有人主张完全以实际投资来源性质划分产权，即单位投资者，企业产权完全归该单位；个人投资者，完全归该个人。这样处理，忽视了企业职工的集体利益。可能引发职工群众集体对抗，激化矛盾。处理“假集体”产权问题必须两者利益兼顾，原始投资者(包括单位和私人)对原投资份额拥有产权，企业集体积累(资产增值)可按一定比例在原始投资者与企业职工集体间进行分配。具体比例应视历史情况和双方利益关系合理确定，若产生纠纷应由政府有关部门协调解决。

5．正确对待法规及执法冲突。集体企业产权纠纷难以处理的一个重要原因是法规和执法存在某些冲突。在集体经济产权规定上，部门行政规章与国家法律法规之间，部门规章与部门规章之间，部门规章与地方法规之间存在某些冲突。如国务院发布的《城镇集体企业条例》和《劳动就业服务企业管理规定》均规定，国有单位扶持资金的处理，或作为借用，或作为投资；国资局则规定“一般应视同投资性质”，又如，国家税务局规定税前还贷和税收减免形成的财产，视为集体企业的资本金，一些地方法规也规定税收优惠形成财产归受惠集体企业；国资局则将部分税收优惠界定为扶持性国有资产。再如，劳动部、国家体改委和国资局等部门共同制定的规章与国资局单独制定的规章，在集体企业产权界定的具体规定上也存在一些重要差别。法规规章冲突已经带来执法上的冲突，甚至引起地方和中央一些部门的严重意见分歧。如何对待和处理这种冲突?执法的原则应当是：部门行政法规和地方法规必须服从于国家的法律法规；部门规章与地方法规冲突者，地方法规优先；单个部门的规章应服从于该部门也参与的多部门共同制定的规章；部门独立规章之间出现分歧，应由国务院综合部门出面协调，或由国务院直接出面解决。

处理以上问题要兼顾集体、国家、个人三方的合法权益。为解决城镇集体经济中不断发生的产权问题，必须尽快改变国家对城镇集体经济管理的薄弱状况。国家经贸委是城镇集体经济的主管机构。建议由国家经贸委牵头，有关部门参加，尽快制定《城镇集体企业条例》的实施办法和处理集体企业产权关系的具体政策，并切实加强对城镇集体经济工作的领导。省、地(市)两级政府也要尽快建立或指定统筹机构，做好综合协调工作。