依法理顺集体企业产权关系

编者按  在我国市场经济体制逐步确立的过程中，各地集体工业联社如何依靠法律赋予的权利，理顺集体企业的产权关系，维护集体企业的合法权益，是一个亟待解决的问题。今年5月下旬，中国轻工总会集体经济部、中华全国手工业总社办公室在青岛主持召开全国轻工集体企业产权纠纷法律问题研讨会，提出了解决这一问题的途径和方法。本刊将研讨会的报告和论文选登如下。

认真解决产权纠纷

依法理顺集体企业产权关系

一、轻工集体企业产权构成的概况和资产所有权界定的难点

轻工集体企业绝大部分是五、六十年代，在手工业合作社、合作工厂的基础上发展起来的，其产权构成比较复杂，从初始资产的来源划分，大体有三种情况：一是由本企业职工带资入股或集资兴办的企业，资产属于本企业劳动群众集体所有；二是由各级联社投资兴办的企业，资产属于联合经济组织（各级联社）范围内的劳动群众集体所有；三是由多个法人或自然人投资合办的企业，资产属于多个投资主体共同所有。第一、二类企业占绝大多数，第三类占少数。此外，还有主管部门批准，没有资金投入，靠贷款经营积累或是为安排就业财政拨款，国有企业扶持兴办的集体企业，资产归属尚不明确。当前轻工集体企业产权界定的主要难点是：

（一）集体企业享受各种减免税和税前还贷等优惠政策所形成的资产应该归谁所有的问题。尽管国家税务总局有规定，企业实行新制度以前，国家减免税所形成的资产列为集体资本金。国家国有资产管理局《集体企业国有资产产权界定暂行办法》也明确规定“集体企业依据国家统一的法律、法规和政策享受减免税优惠政策而形成的资产，不界定为国有资产”，但又规定“集体企业享受国家税前还贷和以税还贷等特殊优惠政策而形成的资产，其中，国家税收应收未收部分，界定为扶持性国有资产”。由于这种政策的不统一，造成各地认识和做法也不一致。有的地方把集体企业享受各种优惠政策形成的资产划归企业财产所有人共有；有的地方把这部分资产划归联社集体共有；有的地方把这部分资产划归国有资产；还有个别地方把这部分资产划归地方政府所有。优惠政策形成的资产应归谁所有，多数地区认为，这部分资产是执行政策和生产经营的成果，国家给以税前还贷，减免税收或其他优惠，是政策行为，不是投资行为，国家既不参加利益分配，又不承担亏损风险，没有产权关系。从公平税负的性质讲，无论对国营、集体或是其他经济成份构成的企业都是一致的，法律的尊严和政策的连续性，都不准许向哪一种经济成分的企业追索已经减免的税收或改税收为投资的行为。因此，我们的看法，一是优惠政策形成的资产应划归企业所有者共同共有。二是国家实行这些政策是针对企业法人，而不是自然人，因而这部分资产只能划归于企业的财产所有者共同所有，不得划分给职工个人所有。

（二）各级联社与集体企业划分产权归属问题。第一，统负盈亏时期形成的资产归属问题，各地作法和认识不一致。多数地方把统负盈亏时期形成的资产划归集体企业劳动群众集体所有；有的地方划归联社范围内劳动群众集体所有；有的地方按投资比例划分企业和联社产权归属。由于各地情况不同，应按具体情况具体分析，联社与企业双方要顾全大局，经过协商妥善解决。第二，各级联社与创办的公司之间的产权关系问题。联社直接投资兴办的各种公司，包括供销、专业、实业公司等，它们的一切财产及其增值，其所有权归联社所有，这是无可非议的。问题是有些公司在开办时，联社没有资金投入，只是出据了办公司的介绍信、证明信，或派人进行经营，经过多年努力积累一定数量资产，公司认为自己是独立法人，与联社没有产权关系。有的地方认为，联社创办公司虽然一分钱没有掏，而以联社对企业担保负有连带责任，应依法享有公司一定收益的权利。这里是不是要考虑无形资产投入问题，请大家研究。

（三）投资主体不明或无直接投资形成的资产归属问题。这个问题有两种情况；一种是由于管理体制不顺，二轻局和联社两块牌子一套人马，造成产权模糊。如有的地方过去以二轻局名义划拨一块地皮或厂房，向银行贷款创办的集体企业，现在企业有了一定资产，其所有权归谁所有，产生了矛盾，有的地方把它划归二轻局所有，有的地方划归联社所有。但有人认为联社是联合经济组织，是集体资产所有者代表，如果把联社集体资产所有权划到二轻局头上，势必造成产权主体模糊。另一种情况是以行政决定创办的集体企业，既没有资金投入，又没有划拨经营场地和厂房，企业发展有较大积累，其产权归谁所有争议很大。

（四）评估集体资产所有权政策不明确。我国已制定了《国有资产评估管理办法》，而集体企业资产评估仍无法可依。各地在评估资产过程中出现许多问题，有的地方出现由轻工集体经济主管部门评估或行业评估，有了矛盾，究竟谁评估有效，没有明确规定；有的评估部门收取评估费用过高，集体企业难以承受，因而许多企业清产核资后不评估和依法进行登记。

二、关于轻工集体企业产权纠纷问题

轻工集体企业在明晰产权关系过程中，主要发生了以下几种类型的法律纠纷。

（一）平调集体资产引起的产权纠纷仍不断发生。我国《宪法》、《民法通则》、《集体企业条例》都有明文规定：“国家保护集体企业的合法权益。任何政府部门及其他单位和个人不得改变集体所有制性质和损害集体企业的财产所有权”。国务院三令五申制止平调、侵犯集体资产所有权的行为。但是，这种情况仍屡有发生，有的部门借行业归口或组建企业集团无偿划走、平调集体资产；有的部门对效益好的集体企业，上收平调归政府部门；有的地方以“促进乡镇企业快速发展”为理由，成片划走县属城镇二轻集体企业；有的地方在机构变动中，因行政机构撤并，使联社机构受到影响，肢解和瓜分集体资产，如此等等。老的平调问题未解决，新的平调集体资产现象又不断发生。

（二）房地产纠纷日益增多。一是历史遗留的房产纠纷。“文革”期间不少地方无偿占用属于联社或集体企业的办公楼、宿舍、商店、仓库、医院、学校、汽车等资财，至今未归还；二是由于体制变更引起房产纠纷，有的地方把集体企业划归国营企业管理，后来又划回属于集体企业，划来划去引起房产纠纷；三是手工业合作社用公共积累建设的厂房、商店，未经过职工代表大会讨论通过，被个别职工出卖引起纠纷；四是行政命令无偿占用轻工集体企业的厂房和场地，特别是那些地势较好的“黄金地段”被没收搞房地产开发；五是有的地方出现违法炒卖地皮的现象，由此引起了一些纠纷。

（三）产权主体转移时引起的产权纠纷。一是企业兼并中的产权纠纷，企业兼并是企业产权转移的法律行为，有些地方企业兼并不依法办理，使用行政手段进行无偿兼并。二是集体企业在产权交易中把集体企业出卖后其价款归谁所有发生纠纷，有的一律交给国有资产管理部门，有的交给地方财政部门；有的则归企业所有。三是集体企业宣告破产引起债权债务纠纷。集体企业因为经营管理不善，造成严重亏损，资不抵债，无法经营下去，经过法定程序宣布破产。问题是有的企业为了逃避债务，违反法律规定，自行宣布破产；有的企业以宣布破产为名，实为瓜分集体资产，这必然引起产权纠纷。

（四）其他类型经济纠纷。经济合同案件日益增多，从各地反映情况看，经常碰到的主要是，产品购销合同、企业承包经营合同和财产租赁合同纠纷。

为什么会出现上述纠纷，其主要原因是：（一）对保护集体经济的合法权益的重要性缺乏认识；（二）法律不健全，政策落实难；（三）对集体资产缺乏有效的管理手段。

三、关于解决集体企业产权纠纷，依法界定资产所有权的几点意见

（一）要依法清理、界定集体资产，明晰产权关系。

产权界定是依法确认资产所有权归属，并明确对其行使权利的法律行为。明晰产权关系，是建立现代企业制度的要求，也是防止集体资产流失的关键。近几年，我们在轻工集体企业和各级联社中已经开始这方面的工作，并取得了一定的进展，绝大部分省、自治区、直辖市一级联社已完成了资产的清理工作。结合建立现代企业制度的试点，在一部分集体企业中亦进行了资产的评估和界定工作。从今年开始，根据国家对清产核资的总体要求，各地将全面开始对国有资产的清产核资工作。明年一月一日起，将在全国范围进行行政事业单位首次国有资产产权登记工作。因此，对集体企业的资产清理界定工作更应抓紧。我们要按照总社四届四次理事会的要求，力争在1995年基本完成。

关于轻工集体企业和联社资产的清理、界定工作，要以《宪法》、《民法通则》、《集体企业条例》及其轻工实施细则为依据，按照原轻工业部、全国手工业合作总社颁发的有关文件，以及各省制定的有关集体企业资产清理、评估、界定的规定，有组织的进行。

（二）轻工集体企业产权界定的核心是从四个有利出发，坚持一个地位，处理好三个关系，合理合法体现四方面的利益。

四个有利，就是要有利于适应社会主义市场经济发展的要求；有利于企业向现代企业制度过渡；有利于增强企业的凝聚力，落实职工的主人翁地位；有利于保障集体产权的完整性，实现集体资产的保值增值。

坚持一个地位，就是要坚持集体所有在产权结构中的主体地位。

处理好三个关系，就是处理好国家与集体的产权关系；处理好联合经济组织（各级联社）与企业之间的产权关系；处理好企业与职工依法拥有的产权关系。要合理合法地体现国家、联合经济组织、集体企业和职工四方面的利益。

在处理上述几方面的关系时，要坚持以．企业的初始投资为依据，按照“谁投资，谁所有，谁收益和承担风险”的原则。尊重历史，实事求是，兼顾各投资主体利益，适度处理历史问题，顾全大局，互谅互让，公平公正。既要维护集体企业所有者的合法权益，也不得损害国家和其他经济成分所有者的合法权益。

（三）加强对集体资财的监督管理工作。

集体企业产权纠纷问题的出现，有其历史原因，除了产权观念不强，制度不健全以外．管理不善，缺乏法律法规也是重要的原因。因此，在清产核资、界定产权归属的同时，必须制订相应的集体企业资产监管法规、规章，要防止无章可循，前清后乱。要按照建立社会主义市场经济体制的要求，构建集体资产的管理和经营方式，建立流动机制。要把集体资产所有者、管理者、经营者三者职能分开·各行其能，各司其责。

（四）提高认识，采取有力措施解决产权纠纷。

各地发生的产权纠纷问题，从认识上来说，是产权观念淡薄，缺乏对集体资产的产权保护意识。我国《民法通则》第71条明确规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处理的权力”。由此可见，产权、财产权不是单纯的归属问题，而是一个体系，它是法人和自然人依法占有、支配、使用、经营、分配等多方面的法律行为，并排斥他人干涉的权利。我们说的产权明晰，是财产的各种权力和职能的重新组合，也就是财产的组织形式实现形式的问题。它是进行社会物质财产的生产、分配、交换与消费的基础，因此，我们必须充分认识这一点，不断提高对“产权”的保护意识。

在处理具体问题时，要依靠当地政府和有关部门，结合各地的具体情况，采取行政协调和法院诉讼相结合的办法。要先易后难，能协调解决的问题，就尽量不通过法院裁决。这样有利于化解矛盾，又简便易行。

（五）加强法制队伍建设

党的十四届三中全会《决定》指出，社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完善的法制来规范和保障。要高度重视法制建设，做到改革开放与法制建设的统一。企业法律顾问是推动企业法制建设的一支重要力量，要充分发挥他们的作用。我们要学会用法律手段管理经济，用法律来规范企业的生产经营活动，用法律来判断当前集体资产产权界定中的是非曲直。现在看来，许多经济活动中纠纷的出现是由于缺乏法律知识，不能依法行事所致。

想要较好地解决集体企业产权纠纷问题，防止集体资产的流失，还需要建立健全法律保障体系，加强法制队伍的建设。这方面，近几年来，总社和各地联社都作了大量工作。总社成立了法律顾问组，各地联社和轻工主管部门陆续成立了法制办公室、法律顾问室、法律事务所等，配备了专、兼职律师和法律顾问，积极开展工作，取得了较好的效果。实践已经表明，凡是重视法律队伍建设的地方，清产核资、产权界定工作开展就较顺利、扎实，就取得较大效果。反之，工作进展就缓慢，甚至有反复，造成损失。