集体企业产权界定

深入开展集体企业产权界定完善城镇集体资产管理体制

上海市集体企业产权界定办公室主任  徐家树

    一、研究城镇集体经济的特点

    什么是集体经济?按全国人大通过的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的

说法，我们可以得出一个总的概念：集体经济是指企业财产属于劳动群众集体所有的经

济。这种集体经济由于形成的历史背景不同，

由于产生的条件不同，形成了如下几个特点：

    第一，行政性。就是集体企业与行政机构有着密切的联系，甚至与国有企业一样，政企

不分的现象十分突出。我们的许多集体企业是在政府有关部门的直接支持下办起来的，

资金的注入、贷款的担保、实物的支持、办理的手续由行政部门包办代替，虽说是集体，但

实际上是政府帮办的。象现在的区属工业企业，原来就是集管局扶办的。

    第二，区域性(层次性)。就是说集体所有的主体是一定范围的劳动群众，而这一定范

围是分区域或分层次的。如街道集体往往是街道范围内劳动群众集体所有；二轻集体企

业成了二轻范围内劳动群众集体所有。有企业范围、有联社范围、有街道范围、有省市范

围，甚至有全国范围(如供销社)等不同区域或层次的集体经济。

    第主，模糊性。这种模糊性表现为两层意思：一方面由于集体经济发展时间较长，变动

较多，产权边界不清；另一方面劳动群众集体所有，同国有资产一样，也存在着产权主体虚

拟的缺陷。集体资产是劳动群众集体所有，但是，归那个范围的劳动群众呢?是由谁来代表

产权产体呢?这很模糊，所以要进行产权界定。

    第四，过渡性。集体经济是社会主义基本经济制度中公有制的一种形式，是不会过渡

的，但它存在的具体形式需要在改革中逐步完善。因为集体经济改革要改变“二全民”的

做法，要改变“虚拟主体”的做法，要确确实实地明确产权产体，就要还其本来面貌，就要采取合作制和股份合作制的做法，改革原有集体企业，真正做到劳动联合和资本联合相结

合。

    我分析这些特征，是为了研究确定我们工作的指导思想、基本原则和主要思路。

    1．要从实际出发，实事求是，不能急于求成，一步登天。邓小平理论的精髓，就是实

事求是。集体经济相当复杂，我们不可能短期内把集体经济的问题都理清楚，要有一个过

程。我们对集体企业的改革、产权界定、资产管理，均要从实际出发。譬如：有人说，集体资产为什么耍你政府来管理?要你进行产权界定?其实道理很简单，集体经济是公有制经

济，与政府关系相当密切，需要政府来维护。又譬如街道集体与行政关系极为密切，要让

其严格分开，难度相当大。

    2．要辩证地看问题，反对形而上学，既要坚持原则性，又要有灵活性。马克思主义辩

证法的基本原理是：自然界和社会中的一切界限都是有条件的和变动的。一切都是相对

的，一切都是流动的，一切都是变化的。抽象的真理是没有的，真理总是具体的。我们对集

体企业进行产权界定，要按规定的政策去界定，但是具体情况是相当复杂的，有时有的政

策是不能涵盖的，因此，为了推动工作，在坚持原则的前提下，要有一些灵活变通。

    3.要解放思想，深化改革，理清关系，恢复集体经济的本来面目。产权模糊是现实，这

不利于集体企业的改革，不利于集体经济的发展，因此，要进一步解放思想，按照调整和

完善所有制结构的要求，按照客观经济发展规律，认真做好界定产权，推动集体企业的改

革，使集体经济有一个新的发展。

    二、完善城镇集体资产管理体制

    我们是集界办，按理尚无集资管理之职能，但我们想各区县均有集资办，有的区县集

资比国资还多，对集体资产如何管理大家想得很多，希望有所遵循。我提出三点意见，供

大家参考。

    第一，为什么要对集体资产进行管理。有人认为将来都是混合所有制企业，怎么还强

调集体经济性质?这实际上把所有制主体和企业组织形式混同起来了。企业是有限责任

公司、股份合作企业，均为多元投资；但投资主体中有集体资产所有者主体，这是不能混

淆的，就如同有国有资产管理机构一样嘛!也有人说，已经有中小企业管理部门了，怎么还

要集体资产管理部门?如前所说，中小企业局是不分所有制性质的，它是行业管理；而集资

办是管理集体资产，是集体资产的专司机构。这些思想应该得到澄清。为什么要加强集体

资产的管理呢?

    1．集体所有制是公有制经济的重要组成部分，加强对它的支持帮助，有利于发挥集

体经济的重要作用。江总书记在十五大报告中指出：“集体所有制经济是公有制经济的重

要组成部分。集体经济可以体现共同致富原则，可以广泛吸收社会分散资金，缓解就业压

力，增加公共积累和国家税收，要支持、鼓励和帮助城乡多种形式集体经济的发展。这对

发挥公有制经济的主体作用意义重大。”我们要加强对集体资产的管理，促进集体经济的

发展，发挥公有制经济的主体作用。

    2．维护集体资产的权益，保护集体资产不受侵害。如前所述，集体经济也属公有制经

济，也存在所有权虚拟问题，如不加强管理，就容易被侵占，被平调，被流失，再说，没有一个政府部门来管理，来支持，往往造成“上朝无路，奏本无门”，集体企业在对外交往中得

不到有力支持。

    3．指导督促集体资产的运作，提高集体资产的运营效益。集体企业在改革和发展中，

处于劣势地位，政策没人研究，信息没人提供，因此，要有专门机构站在维护集体经济的

立场上，为集体经济协调关系，制定政策，提供信息，指导集体经济的发展。

    第二，如何建立集资管理机构?

    1．区县已经建立了集资委和集资办，按理市里也应建立集体资产的管理机构，但目

前市里尚未建立，主要是今年下半年要进行政府机构改革，我想应该一并考虑，建议市里

建立集体资产管理委员会，下设办公室，或者叫指导办公室更好。

    2．主管局及授权控股公司，由谁来管理集体资产，由控股公司代管，今后，宜建立联

合经济组织，代行集体资产的管理职能，挂靠在控股公司。

    3．街道、镇是否建立集资管理机构。有的建立了公资委，有的叫集资办，我想均可以

试。但所有者主体可建立联合经济组织来代表。

    第三，集体资产管理机构如何管理集体资产?我想要明确几点：

    1．明确一个管理性质：集资管理是行政管理，不是所有者管理，不象国资机构既是所

有者代表，又是行政管理，所以不能委派经营者，没有收益权。

    2．明确三项目标任务：对集体资产的管理，最重要的目标任务是；维护权益，防止流

失；加强指导，提高效益；监督检查，保值增值。’

    3．明确五项主要职能：根据宏观管理和行政管理的性质，管理的主要职能是比较宏

观，比较超脱，简单说就是指导、维护、协调、监督、服务。 

    三、深入开展集体企业产权界定

    产权界定是集体资产管理的重要职能，为什么要进行产权界定，如何进行产权界定，

这里不想赘述，只强调三个问题：

    一是关于联合经济组织问题。产权界定首先碰到的是产权主体问题，资产界定给谁?

由谁来代表?联合经济组织是一个值得研究的问题。我认为联合经济组织应作为一个产

权主体。联合经济组织最初的形式，是由若干个集体企业自愿联合组织起来，成立联合体，

类似行业协会的性质，收一点合作事业基金，帮大家办事，按“合作社章程”规定，发挥指导、维护、服务等功能。但是后来发展了，职能延伸了，变成了所辖范围内集体企业的管理机构了，代行了某些行政管理职能。同时由于收取的资金积累多了，不单是支援下属企业，还开始投资了，这样就变成了投资主体。因此，产权界定中还需要重塑联合经济组织这兰产权主体。现在授权经营公司不少已有了联合经济组织，轻工原来就有，1996年成立了仪电联社，去年物资成立了联社，最近纺织联社也已成立。我看这反映了有需要，是一种趋势，它可作为一定范围劳动群众产权主体的代表。

   二是明确清产核资中的产权界定和企业改制转制中的产权界定不一样，因而，要克服

产权界定无事可做的错误思想。我过去把产权界定分为租界定和细界定，我认为清产核

资中的产权界定是粗界定，改制转制中的产权界定为细界定。为什么清产核资中的产权

界定是粗界定呢?第一，工作较粗，主要以企业自报为主，并未认真的核查、重估、界定。第

二，主要区分国有和集体，集体由谁为产权主体呢?并未深究。第三，清产核资的数据是有

时间的，资产量是变动的，因此，两年后的情况已是今非昔比了。因此，清产核资中产权界

定有一定的局限性。有的产权关系比较清楚、简单，清产核资中的产权界定可以作为改制

的依据；但时间长了，产权关系比较复杂的企业就不能使用。我希望大家从实际出发，实事

求是解决问题。

，  三是要完善产权界定的政策。联合经济组织的资产来源是管理费、合作事业基金、上

交的利润等，应归集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有，无主资产的解

释问题，有些集体企业中存在部分难以明确投资主体的资产，“其产权暂归集体企业劳动

者集体所有”，不能以无主资产名义收归国有。特种减免税收的问题，在经贸委895号文

及集界办21号文件，我们都未区分特种减免税和一般减免税，所以要按上述文件办。土地

使用权转让收益的产权界定也作了三条规定。修改完善后正式下发，

    联社可以作为企业法人登记，有三种职能：行政管理职能；行业协调职’能；投资主体

职能。这是一种实事求是的看法。联社应发挥其职能作用，对下属企业应给予支持，不要

收下面的权和钱。

    四、注意防止集体企业改制中的倾向性问题

    党的十五大前后，区县集体企业改革加大了力度，各区县领导亲自抓，亲自负责，推

动改革，应该说成绩是主要的。但是我认为作为一级政府，作为集资管理部门，应该注意靳

情况，研究新问题，提出新对策，特别对出现的倾向性问题要有敏锐的观察力，并要注意

防止和纠正。从上海目前的情况，主要防止三种倾向：一是不能把放活小企业，改革集体企

业简单化为一种形式，简化为一个“卖’字。党中央国务院对小企业改革特别重视，强调放

活小企业有多种形式。党的十四届五中全会、十五大报告中，都强调国有小型企业的改革

要采取多种形式，可以搞联合、兼并、租赁、股份合作制、出售等形式。所以，“放小”不能变成一种形式，更不能只采取“拍卖”一种形式。

    二是要防止企业改制一哄而起。企业改制要从实际出发，要倾听职工群众的意见，要

考虑职工的利益，不能下指标，刮风，一哄而起。

    三是防止把集体资产髓意量化给个人。集体资产是有不同范围的集体所有，有的属

于区范围，有的属于系统范围，有的属于街道范围，它是‘种公有资产，这部分公有资产不

能量化给个人。本企业劳动群众的集体资产，主要采取共同共有的办法，少数企业，主要是

劳动积累形成的资产，为了调动职工积极性，更好地转变企业经营机制，经过职工讨论同

意，并经过有关部门批准，采取现金配股的办法，少量可以分配给职工个人，但只享受分红

权。