上海小企业发展政策研究

纪效伶  王进胜

一、上海小企业的地位和作用

    上海是全国的经济中心，因而，也是全国小企业较为集中的重要地区。建国以来，特别

是改革开放以来，上海的小企业得到了较大的发展。据有关资料，至1995年底，上海共有

小企业21．67万家，约占全市企业总户数的97．25％，从业人员258。73万人，约占全市从业人员的56．12％，这些小企业主要分布在工业、建筑业、批发业和零售业等行业。

    在各类小企业中，工业小企业为14605户，占全市工业企业总数的91．73％，从业人

员167，53万人，占全市工业企业从业人员总数的48．6％，资产总值1332．8亿元，占全市工业资产总值的23．99％，生产总值2074．97亿元，占全市工业生产总值的39％，销售总额1116．15亿元，占全市工业销售总额的30％，利润总额31．18亿元，占全市工业利润

总额的12．92％。由此可见，工业小企业是上海工业经济的一个重要组成部分。

    上海的小企业是国有大中型企业发展的重要依托。上海是国有大中型企业比较集中

的大城市。国有大中型企业是社会化大生产，要按照专业化协作的原则组织生产，需要小

企业为它提供加工配套服务。国有大中型企业社会化大生产程度越高，需要为它加工配

套的小企业就越多。小企业为国有大中型企业承担着专业化协作配套任务，有利于国有

大中型企业集中力量致力于发展高新技术，开发新产品，提高综合生产能力和劳动生产

率，加快国有经济发展。上海的小企业在社会稳定、安置就业中发挥了十分重要的作用，由

于小企业的资本有机构成低，同样总量的资本能够安置更多的劳动力就业，是安置劳动

就业的基本场所，因此，小企业对解决上海的劳动就业和保持社会稳定起到了十分重要的

作用。

    上海的小企业在满足人民生活多样需求，繁荣上海市场、服务群众等方面发挥了十

分积极的作用。大量小企业的发展，有效地缓解了上海就餐难、住宿难、修理难等诸多社会

问题。随着社会生产力的逐步发展和知识经济时代的到来，小企业在上海国民经济与社

会发展中的地位和作用将显得越来越重要，

    二、政府的支持是小企业发展的保证

    上海市政府历来很重视小企业的发展，特别是近几年，市政府为了贯彻中央抓大放

小的战略方针，切实解决上海小企业在发展过程中遇到的困难，支持、帮助小企业走出困

境，增强市场竞争能力，陆续制定了一系列扶持政策，采取了切实可行的措施，为小企业创

造了良好的经营环境，具体有以下几方面：

    (一)支持企业加强技术改造，加快技术进步

    1．每年由市经委、市财政局和银行筹措5000万元技术改造专项贴息贷款，用于市属

集体企业中由市经委确定的技术改造项目。贷款贴息资金分别由市经委，市财政局为一

方，企业财政归属的区、县财政局为一方，各承担50％。

    2．对未列入市属集体企业的其他集体·企业的技术改造项目，各区、县根据各自的情

况，每年安排一定的财力对技改项目贷款进行贴息。

    3．各市工业主管局对本系统委托贷款取得的利息收入，可报经市税务局批准减免

所得税，用于所属集体工业企业技改贷款的贴息。

    4．继续实行技改贷款税前还贷，为了加快本市工业结构的调整，凡列入市经委的技

改项目，迁入浦东新区、工业规划小区内的在确定土地建设投资项目，经市税务部门批准，

也可放宽税前还贷的比例。

    5．鼓励集体企业利用外资进行技术引进和技术改造，凡集体工业企业在保持其合

营前一年原工业计税利润的基础上，其从合资企业分得的利润和原企业当年实现的计税

利润一并计算，超过部分，可酌情减征所得税三年。

    (--)鼓励优势企业兼并劣势企业，实现资产合理重组

    1．凡优势企业兼并劣势企业，原劣势企业的欠税可以向主管财税部门申请在兼并后

五年内挂税免滞纳金，其累计亏损额允许优势企业兼并后五年内由税前利润弥补。

    27企业在兼并重组过程中，凡债权、债务随同企业一并有偿转让兼并方的，对被兼

并的不动产暂免征收营业税，为缓解企业资金周转困难的矛盾，对兼并方的期初库存可

不作销售，其已征收的税款余额，按比例予以分期摊销。兼并企业中属于市政府立项批准

转换经营机制、易地重建或被兼并的特殊项目，其转让土地使用权所得的收入，经财税部

门审核后，暂免企业所得税：对应征土地增值税实行先征后还。

    3．企业在兼并过程中，允许从产权转让价格中扣，除职工安置费，兼并企业所欠交的

社会保障金从企业资产中一次性扣除：企业兼并后，如果兼并方企业未全部接收被兼并

方企业职工，从产权转让收入中划出一部分用于支付被兼并企业未被接收职工的安置费

用。 

    (三)支持企业改革，促进企业转换机制

    L小企业改制为股份合作制，以改制前千年应缴企业所得税为基数，超基数部分可分两年全免、三年减半征收企业所得税；

    2．改制为股份合作制的企业，若将部分国有资产和联社资产作为借入资金，并向资

产所有者支付的固定资产租赁费和相当于同期银行流动资金贷款利息，可在税前列支，股

份合作制企业按规定分配给个人的红利，凡低于一年银行存款利息部分，免征个人所得

税。 

    3．小企业实行合作、合资、联营时，以土地和房产与外商合作经营，其土地和房产不

作投资、也未发生转让的，其税后分得利润可凭主管外商投资企业的税务部门出具的证

明，不征营、肛税。企业提供土地并按国家规定作价投资联营的，从联营体税后分得的利润

作为投资损益处理的，不征营业税和土地增值税。

    4。国有小企业和集体企业采取承包、租赁形式经营的，其划转前累计亏损部分允许

在五年内以应缴所得税加以弥补。

    5.微利、亏损企业改制前欠发职工的医疗费、职工基本工资等视作企业所欠职工债

务，连同欠缴的社会保险统筹费在资产置换收入中一次抵扣。原有应发未发的职工工-_资、

奖金，经职代会同意，可以职工持股会的方式转为职工股金。改制企业职工距法定退休年

龄不是五年，且连续工作年限满15年的，经本人申请，企业同意，市劳动局和市社保局批

准可提前退休。

    (四)发挥地区综合经济实力的作用，调整市属小企业行政隶属关系，放开搞活企业。

    为了有利于小企业实行政企分开、转换经营机制，使企业成为自主经营、自负盈亏、

自我发展、自我约束的法人实体，发挥地区财力对小企业的扶持作用，加强资源要素的合

理配置和资产的优化重组，对市属控股集团公司下属固定资产原值不到1000万元的小

型企业下放给所在区、县管理，其行政关系与原控股集团公司脱钩。下放给区、县管理的小

型企业实行三个属地化，即资产管理属地化、财税管理属地化、职工管理属地化。1997年

试点的上海轻工控股集团公司，下放了231户小企业，其中国有小企业107户，集体企业

124户，目前上海纺织控股集团公司和仪表电器控股集团公司等单位积极与各区、县衔

接、落实小企业下放工作。

    三、存在问题和对策建议

    (一)小企业在发展中面临的困难和问题

    1．体制不顺、政企不分。上海是老工业城市，多年来，对企业实行三级管理(即局管

公司，公司管企业)。在计划经济体制下，主管部门从人、财、物，产、供、销对企业实行全方位管理，企业产品上级定、书记厂长上级派，工资奖金上级批，干部能上不能下，职工能进不能退，企业缺乏经营自主权，造成企业吃国家大锅饭，职工吃企业大锅饭。，改革开放以

后，这种状况虽然有所好转，但是几十年沿袭厂来的习惯做法，在某些部门仍然没有改变。

如果不尽快改变体制不顺，政企不分的状况，企业将难以适应市场经济的发展，无法参与

市场竞争。

    2．资金紧缺、告贷无门。小企业与大中型企业相比一个显著的弱点，就是企业积累

甚少。因此资金匮乏，已成为影响小企业发展的重要障碍。由于小企业一般资产规模较小，

风险较大，资信程度较差，商业银行一般都不愿向小企业提供贷款。过去城市信用合作社

为小企业特别是集体企业融资发挥了积极作用，但是城市信用合作社改制为合作银行以

后，断掉了小企业和集体企业融资的主渠道，加剧了小企业资金紧张的矛盾，有相当一部

份企业由于资金不足被迫停产或准备停产。不少企业有好的产品、好的项目苦于没有资

金投入，无法组织生产。

    3．有机构成低下；缺乏技改投入，小企业的发展：虽经多年的改革和改造，但是50

年代的厂房、60年代的设备、70年代的技术，仍然是构成小企业的基本生产要素。据黄浦

区143户小企业统计，1995年末，生产经营用的固定资产1．05亿元，其中机器设备的净

值不到2900万元。在这种状态下，企业产品无法更新换代，生产技术和产品能级始终走

不出低水平、低效率的困境。因此，企业经济效益下降，出现利润负增长，是难以避免的。

    4．社会负担过重，企业入不敷出。上海小企业，尤其是集体企业在50年代和60年

代大量吸纳了社会劳动力，目前，这些职工基本已经退休或即将退休，近年来，由于企业效

益不好，掘前退休和待退休职工大幅度增加，造成在职职工和退休职工的比例倒挂；据调

查，1995年底，地区工业共有12．4万人，赡养退休职工19．8万人，在职职工与退休职工

的比例为1；L 6；市属小企业(集体企业)的比例也在1：1．2以上，远远高于全市l：0．8的平均水个：，尽管退休职工实行了退休养老费统筹，但㈠药费开支很大。巨额的医药费不仅使企业福利基金形成严重赤字，职工辛辛苦苦创造的微薄利润，还不够医药费开销。 

    ，5．政策不配套，小企业改制成本高。上海市政府为支持国有企业改革；制定出台了

一系列的配套政策，政府为国有企业改革、承担了一定的经济负担。但是集体企业改革却

不能享受国有企业改革的伺等政策，集体企业实行改制、兼并，原企业欠税款不能挂帐免

缴滞纳金，欠银行贷款不能挂帐停息，富余职工下岗不能进再就业中心，企业破产木能享

受银行呆帐准备金等等，客观上造成集体企业改革风险大，改制成本高。一些企业的职工

欲求改制，却无法承受改制的风险和成本。一些资不抵债、长期歇业的企业不能破产，真可

谓“求生无路，求死无门”。 

    (二)对策与建议 

    我们认为解决上海小企业的发展政策，应采取“死一块，活一块”的办法，对一些确实

已“病入膏盲”无法生存的小企业，给予平安乐死”政策，避免浪费国家更多的财力物力；对另一些管理基础较好，有一定市场信誉，产品有竞争能力的企业；实行必要的政策扶持，

“放水养鱼”，让企业把‘蛋糕”做大，增强企业的抗风险能力，保证企业经济效益的稳步增

长。基于这样的思路，提出以下对策与建议：

    1．探索公有制多种实现形式，推进小企业改革。江泽民总书记在党的十五大报告中

指出“一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能

极大促进生产力发展的公有制实现形式”。江总书记的报告为小企业的发展创造了良好的

宏观环境，提供了极大的发展空间。小企业要积极探索公有制多种实现形式，努力推进自

身的改革，加快小企业发展的内在动力。小企业推进自身的改革，可以采取职工入股、职工

出资置换国有资产、联社资产的形式组建股份合作制企业，可以采取允许经营者持大股

和自然人出资购买形式，将小企业改制为民有民营企业或合伙企业；对一些资产规模相

对较大，经济效益较好，产品能级较高，竞争能力较强的小企业，在产权清晰的基础上，可

以进行规范的有限责任公司、股份有限公司改革；对于目前尚不具备改制条件的小企业，

可以根据不同情况，分别采取租赁、承包、购并、托管、出售形式进行改组改造。同时，引导企业加强企业管理，优化资源配置，努力提高资产运营质量。

    2．建立中小企业指导管理机构，负责制定和实施中小企业的扶持政策。小企业不同

于大企业的显著特点是企业所有制形式较为复杂，有全民所有制，有集体所有制，改革开

放以后，非公有制经济迅速发展，私营企业在小企业中占有一定的比重，如果沿用计划经

济体制下行业管理的办法来管理小企业，必然阻碍小企业的自身特点的发挥，压抑小企

业的发展。建议制定《上海小企业管理办法》，建立小企业指导管理机构，根据小企业的特

点，加强对小企业宏观指导，负责制定小企业发展战略，向政府反映小企业的发展情况和

存在的问题，制定实施小企业扶持政策，协调小企业与综合部门的关系，切实解决小企业

在经营过程中的实际问题。

    3．落实小企业破产政策，使无法生存的企业创造“安乐死”的条件。在我们所了解的

一部分小企业中，有的已经连续多年亏损，职工全部下岗，企业全线停产。就是这样的企业

却无法破产，其原因：一是欠银行的债不能破；二是职工无法安置，建议政府对小企业尤

其集体企业设立银行呆帐准备金政策，在中央下达给上海银行呆帐准备金盘子中，切出

一块，专项用于小企业(包括集体企业)的破产。另外，政府应承担一部份职工的安置任

务，安排一定比例的职工进入再就业中心。同时，建立小企业的社会保障体系落实失业保

险基金，解决破产企业失业职工的基本生活费用，使无法生存的企业得到真正的解脱。

    4．建立小企业发展基金，帮助小企业解决融资问题。资金紧张而又缺乏必要的融资

渠道是小企业所共同面临的一个迫切需要解决的问题，由于小企业与大中企业相比一般

资信程度较差而风险较高，难以从普通商业银行获得贷款。但一些小企业虽然有好产品，

苦于没有资金投入，从而失去市场。建立小企业发展基金，或组建小企业投资开发公司(可

以采取财政切一块，主管部门和地方政府筹一块，小企业集一块，银行贷一块的办法来解

决发展基金的款项)，帮助小企业解决发展中的资金困难，小企业发展基金或小企业投资

开发公司可以直接向小企业投资，也可以通过融资形式向小企业贷款，还可以为小企业

向商业银行融资提供信用担保。城市合作银行要加强对小企业融资服务功能，支持小企

业的发展。

    5．继续给予小企业或集体企业贴息贷款，提高企业的技术能级。1991年至1993年

市政府为帮助集体企业走出困境曾采取了贴息贷款的做法，为企业技术进步起到重要的

作用，目前有一部份集体企业得以生存和发展，与当时政府给予集体企业贴息贷款的政

策是分不开的，因此，在小企业资本有机构成、产品技术能级普遍较低的情况下，政府继

续给予小企业贴息贷款的支持是十分必要的，它利于增强企业的后劲，增强企业自我发

展的能力。凡经市经委审核批准项目，经财税部门同意，可继续享受税前还贷的优惠政策，

使企业得到休生养息的机会。

    6．建立小企业信息和咨询服务机构，帮助小企业建立产品销售渠道。小企业由于规

模小，如果仅仅依靠其自身力量开拓产品销售渠道，则能力有限且会导致经营成本显著

上升。建立信息、咨询服务机构，可以为小企业提供产品销售信息和技术信息，建立本地

区或跨地区的专业化商品市场，对小企业的产品进行宣传、营销，这样做既可以使企业了

解市场情况，使产品适应市场需求，又可以使企业产品尽快实现销售，降低企业销售费用。