集体企业改制要注意保护职工的合法权益

国务院发展研究中心企业研究所  王玉丛

    近年来，集体企业改革力度进一步加大，采取多种形式，进行了多元化的产权制度改

革，取得了明显的效果：但是，我们在企业调查中发现，一些市、县、区在集体企业改制方

面，由于对集体经济缺乏认识，出现了一些偏离和违反中央政策的错误做法，侵犯了集体

经济的利益和职工的合法权益，应当引起重视。    ’

    一、集体企业改制中存在的一些问题

    目前，在集体企业改制中，出现了以下一些问题：

    1．不尊重职工的民主权利。企业改组、出售、转制不经过职工(代表)大会讨论，由政

府部门包办代替；一些地方限时间、定比例，对企业改制搞一刀切；在企业实施股份制和

股份合作制改组过程中，一些企业未经与劳动者协商，违反劳动法律法规，擅自单方变更

劳动合同或把解除劳动关系作为强制职工人股的手段。一些困难职工因无钱人股，劳动就业的权利便被剥夺了：

    2．不承认劳动群众作为集体企业产权主体的地位。有些主管部门在集体企业改革

中套用国有小企业改制为股份合作制的做法，由职工出资购买(置换)本属于企业劳动

群众集体所有的资产，并把职工购买集体资产的收入集中到财政或政府部门管理，有的

甚至将这笔资金再有偿出借给原企业使用，主管部门收取一定比例的利息和资金占用费。

    3．在集体产权界定中任意侵占集体资产。有的单位对集体企业的形成不作认真的

调查，却利用手中的行政权力，简单地把集体资产划分为“三七开或六四开”；有的把国家

给予集体企业扶持、优惠政策视作投资行为，将集体企业的减免税形成的资产界定为国有

资产，或全部收回，或归联合经济组织所有。

    4．集体资产随意被平调。有的把应该属于集体企业劳动群众所有的资产随意上收

为主管部门或联合经济组织所有，委托“官办”的集体资产经营公司去运作；有些部门在

组建企业集团或有限责任公司时，采取“拉郎配”的做法，不进行产权界定，取消集体企业

的独立法人地位，由上级主管部门(或联合经济组织)作为企业集体资产的代表，把集体企

业的资产无偿并进了企业集团，成为集团的全资子公司，原集体企业劳动群众所有的资

产一下子就不存在了。

    5．把集体资产变成私人财产。在集体企业产权制度改革中，有些人以种种不正当

手段把集体资产变成私人财产，比如在售、租、包中不严格评估资产，不实行公开、平等、

公正竞争的原则，而是由少数人凭权力或关系私下授受。有的定价很低，一再打折扣，实

际上是赠送、半赠送；有的购买企业或股份，都不用个人的资金，或者用以后的收益和红

利作抵偿，或者无偿赠大股，或者长期拖欠而不断从中获益等；

    6．名为股份合作制企业，实为私营或合伙雇工经营企业。在实行股份合作制改组

中，有的企业让经营者占大股或控股，经营者和职工的股额差距很大；还有的企业倾向于

原来的经营者持大股，由承包一变而成为双重身份相兼，认为有利于连续性和熟知性。

特别是把“穷庙”卖给“富方丈”，职工意见较多，不利于企业转机。

    以上这些做法和表现，明显违犯了国家的有关法规和政策，侵占了集体资产的合法

权益。产生这些问题，除了腐败因素之外，主要来源于几种错误的思想认识。其一是有人

认为，国有不如集体，集体不如私有，只有私营经济才有活力。错误地把国家“放小”的政

策理解为是允许搞“私有化”，可以甩掉集体经济的包袱：于是，规定集体产权一律退出，

不再搞公有制。这个问题，主要在乡镇企业表现得比较突出。据统计，苏南现有约三分

之一村的集体经济已成“空壳”(没有集体资产)：其二是有人认为，改制最彻底的形式就

是卖，卖得越彻底、越快越好。不管企业情况如何，亏的要卖，盈的也要卖；不管企业职工

的意愿，愿意卖要卖，不愿意卖也要卖。其三是有人认为，经营者要控大股，否则，就是搞

股权“平均主义”，竭力提倡私人控股。在优势企业，经营者不仅要求持大股，有的还要求

独资，不愿职工参股。所有这些论调，有的来自某些理论人员的鼓吹，有的是传媒的扩散，

有的则是某些地方领导干部的倡导。与此同时，中央对这些问题也缺乏具体明确的规定：

    二、集体企业改革的正确方向

    我国的集体经济，大多是在50年代，根据自愿互利原则通过个体所有制经济合作化

演变而来的。后来搬用了斯大林全盘集体化的做法，把合作社升级过渡变成了统收统支

的集体经济。关于集体经济的属性，《城镇集体所有制企业条例》定义为“城镇集体所有制

企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动，在分配方式上以按劳分配为主体的

社会主义经济组织。职工不仅是一般的劳动者，同时是所有者。”从所有制性质上讲，集体

经济与国有经济同属于公有制经济；但从产权属性来讲，两者是完全不同的。在国有企

业，资料及劳动成果是属于全社会范围所有的，是由国家行使所有者的权力，职工不是企

业的直接所有者。而在集体企业里，劳动者是生产资料及劳动成果的直接所有者：集体

资产的形成，国家没有直接投资，主要是企业职工个人出资(个人借贷性和出资性资产)、

联社投资、国家减免税优惠形成的资产、公共积累等：一般情况是80％左右的集体资产

属于集体企业职工共同所有，20％左右属于联社所有。但总的来看，产权关系比较复杂，

政企不分，长期处于“二国营”的地位，这是集体企业需要改革的动因。

    我国企业改革的目的，并不是把国有经济改为非国有经济，把公有制经济改为非公

有制经济，而是改革、抛弃传统旧体制的弊端。因此，转变企业经营机制，建立现代企业

制度，不仅是国有大中型企业改革的方向，也是公有制中小企业改革的方向。当前面临的

主要任务是在公有制的实现形式(企业组织形式和经营方式)上放开搞活。进一步明晰

产权，更好地适应社会主义市场经济体制的转变。集体企业如何理顺产权关系?企业改

革应采取哪些形式?根据国家现有的政策、法律，要区别不同情况，有条件的可按《公司

法》改组为有限责任公司，少数规模大、效益好的，也可以改制为股份有限公司或企业集

团。大多数的集体企业主要是改组为股份合作制，即在对原有集体企业明晰产权归属的

基础上，征得资产所有者和职工(代表)大会同意，依法改组为股份合作制。集体企业改

制之所以采取股份合作制的形式，主要因为：

    (1)股份合作制虽然也归属子集体经济，但却与原有的集体经济有很大的不同。它作

为一种适应社会主义市场经济的新集体经济组织来代替原有的组织，充分肯定和承认劳

动者个人的资本所有权，并借助股份的形式确定每个职工在总资本中所占的份额，产权

是比较清晰的。在劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合的基础上大大拓展了传统集体

经济组织的功能。按份共有的财产组织形式，把所有者和劳动者、按劳分配和按资分

配、共同占有和个人所有结合起来，充分体现了新集体经济的优势。这对转换集体经济的

经营机制，调动职工的积极性，推动集体经济的发展具有积极的作用。

    (2)对股份合作制中央已多次给予肯定。早在1985年，中共中央1号文件首次将“股

份合作制”写进文件，并指出“有些合作经济采用了合股经营、股金分红的办法，资金可以

人股，生产资料和投入基本建设的劳动也可以计价人股，经营所得利润的一部分按股分

红。这种股份式合作，不改变人股者的财产所有权，避免了一讲合作就合并财产和平调

劳动力的弊病，却可以把分散的生产要素结合起来，较快地建立新的经营模式，积累共有

的财产，这种办法值得提倡。”党的十四届三中全会的《决定》明确提出，国有小企业和集

体企业可以实行股份合作制。到1997年，原国家体改委发表了《关于发展城市股份合作

制企业的指导意见》，再次明确指出，“股份合作制符合社会主义初级阶段的生产发展水

平，符合目前国有小企业和集体企业的实际状况，符合建立现代企业制度要求的产权清

晰、权责明确、政企分开和管理科学的改革方向：”股份合作制现已被确定为公有制中小企

业改制的主要形式。

    (3)企业改革，并不是放弃公有制经济。集体经济在国民经济中的地位和作用是不可

忽视的。1997年底，在全国独立核算工业企业中，集体企业的企业户数占70％，职工人

数占34．6％，总资产占17．3％，利润总额占34．4％。通过改革，会有一部分公有制中小

企业向非公有制或个人经营转变，有的地方、有的产业和行业，让位于非公有制经济的企

业数量也可能比较多。但不能把放活与非公有化或私有化等同起来，放活公有制中小企

业不等于要把公有制改掉。对企业的改制，不能片面地认为，只要放手发展私有经济就

可以了，还要考虑公有制经济在整个经济中的地位和作用。在社会主义初级阶段，集体

经济是不会消亡的。

    但是，在集体企业改制的具体操作过程中，有些问题要注意：

    (1)必须对两种公有制形式区别对待。集体企业的改革，不能按国有企业产权出售

改制的方式来改，把集体资产出售给原企业职工。因为集体企业的资产主体本来就是归

企业职工集体所有的。如果也采取“先出售后改制”的做法，岂不是企业的资产所有者自

己掏钱买自己的资产吗?这种“自卖自买”的做法，在理论上说不通，在实践上也是不可取

的。应按照集体经济的属性，通过对原有职工共同共有的资产，采取部分量化给职工，或

增量扩股的办法，改组为股份合作制。一些微利的中小集体企业可以出售给私营业主或

几个合伙人，但出售资产的收入应首先用于职工的安置工作和离退休职工的生活保障，

尚有剩余的部分可集中到集体资产经营部门或集体资产管理部门，用于新集体企业的投

资或扩大再生产。

    (2)在集体企业产权界定方面，应在清产核资或者资产评估的基础上，本着谁投资谁

所有的原则进行。即：凡国家投资形成的资产，其产权归国家所有；法人投资和投资收益

形成的资产，其产权归投资法人所有；城镇集体企业联合经济组织投资形成的资产，其产

权归该联合经济组织所有；职工个人投资和投资收益形成的资产，能明确其投资主体的，

其产权归职工个人所有；企业历年公共积累形成的资产，其产权归企业集体共有；投资主

体不清的资产以及接受无偿资助和捐赠所形成的资产，其产权归企业集体共有；企业按照

法律、法规和政策规定享受的优惠，包括税前还贷和各种减免税所形成的资产，其产权归

企业集体共有。原集体企业历年积累中职工福利、奖金节余、工资储备基金，可以转入新

企业或者量化给在册职工。

    (3)集体企业及全体职工对其全部资产享有占有、使用、收益和处分的权利，任何部

门和个人不得以任何理由平调、侵占和变卖。

    三、集体企业改制应当遵循的基本原则

    针对目前集体企业改革过程中存在的问题及对于集体企业改革方向的分析，我们认

为，为了把握好集体企业改革的正确方向，推动集体企业改革的深入发展，在集体企业改

制过程中，应当遵循以下原则：

    1．集体企业改制，要尊重职工的民主权利，保护企业的合法权益。凡集体企业资产

发生产权变化时，一是必须按照《城镇集体所有制企业条例》的规定，发挥职工(代表)大会

的民主管理、民主监督的作用，要经企业职工(代表)大会讨论通过并作出决议，方可进行：

二是不能强迫职工出资人股。对实行股份合作制的企业，应在职工自愿的基础上，鼓励职

工人股，允许少数职工不入股，不入股的职工人数应予限制。但不得因职工不入股而降低

劳动报酬、停发工资或硬性安排下岗，更不得以此为由，解除与职工的劳动关系。各级政

府和主管部门对集体企业产权制度改革，应当坚持鼓励、扶持、引导、服务的原则，决不能

搞行政命令和包办代替；三是必须依法进行资产评估，不得少评低估，造成集体资产流

失。四是集体企业租赁、出售后的收入(界定为国有资产和其他法人资产的除外)，依法归

原企业职工集体所有，任何部门和个人无权平调、挪用和收归已有：产权界定不清的，可

通过协议形式委托集体资产管理部门统一管理，作为专项基金，主要用于扶持集体企业发

展生产和技术改造等方面，其所有权不变。不能划归或上缴地方财政、国有资产部门所

有和使用，已经发生的，应退还给企业。

    2．应抓紧建立和完善集体资产管理制度。一是通过全国普遍的集体企业的清产核

资工作，以市县区为单位建立集体资产的清查、登记、建档制度。二是建立和完善集体资

产的评估制度：凡出售、出租、承包企业都要实行资产评估。较大额的资产应由具有资质

的单位按规定评估，由所属单位确认。三是企业的售、租、包要实行公开、平等、竞争制

度，不能由少数人内定，私下授受：四是购买企业及人股，必须用自有资金，不能挪用(借

用)集体资金，不能以未来收益抵偿。购买资金必须及时到位，不得拖欠。五是集体企业

的资产，属于一定范围内劳动群众集体所有，政府部门不能代替集体所有者来行使所有者

的职能，也不能代替集体资产的所有者来经营集体资产。应由集体经济组织参加并组成

集体资产的管理机构，真正代表集体企业的利益，并不断使集体资产增值。严禁用于消

费和非生产项目，把集体资产消耗掉。

    3．集体企业改制要采取多种形式，切勿片面强调“一卖了之”、“一股了之”。中央的

“放小”战略，不是简单的卖企业：卖企业与企业破产一样，是企业改革的一种形式，但是

只能是一小部分企业，不能作为企业改革的主要形式，不管是提倡实行股份合作制：还

是采取其他形式，都不要刮风，不要搞成唯一形式。要根据各个地区和各个企业的实际情

况，适合哪种形式就采取哪种形式，

    4．在集体企业改制过程中，不要过多地强调经营者持大股或控股的方式来刺激他们

的积极性，也要重视公有制经济的发展。‘应着眼于如何发展适应社会主义市场经济的新

的集体经济形式，推动集体经济进入一个新的发展阶段