对我国农民集体所有土地产权和使用制度

若干基本理论与实践问题的探讨

刘汉裔

　　1984年１２月我国《宪法》宣布城市土地属于国家所有，即全民所有。而农民集体所有土地制度的形成则经历了一个漫长的历史演驿过程，与国有土地相比较尚存在若干个亟待从法律上确认的突出问题。如农民集体土地所有权主体的确定、农民集体所有土地的有偿使用及其收益的农民共享、农村经营性非农业建设用地的使用权上市流转等等问题，都需要从理论上和实践上探讨研究。

　　一、我国农民集体所有土地产权及其使用制度形成的历史进程（略）

　　二、长期以来我国农民集体所有土地产权和使用制度存在的误区和难点问题

　　问题之一。在农民集体所有土地产权问题上存在着误区，按照经济学理论，作为土地的所有权，即财产权。对土地的拥有者应当具有占有权、使用权、处分权、收益权等四项权能。但是，我国农民集体所有土地，对需要使用农民集体所有土地的农村集体经济组织或农民个人，经行政依法批准后，只有占用权和使用权，就土地而言，则没有处分权和收益权（指土地本身的收益分配）。按照１９８２年《宪法》第十条的规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。这样，国家的法律就把农民集体所有的土地管得死死的。按城乡统一规划的要求，除了对规划确定基本农田保护区，必须坚守耕地“红线”，必须严格执行，不得任意突破，也可以说这是一条“警戒线”。但是，随着城乡一体化建设和农村经济的快速发展，农村集体和农民个人需要使用大量的集体所有土地，进行经营性项目建设，是必然的发展趋势。对使用农民集体所有土地，依然是行政划拨无偿使用。可以这样说，一旦农民集体所有土地被批准给建设用地单位（不是征收、变性方式）使用后，就与原拥有农民集体所有土地的农民集体或农民个人“一刀两断”。农民集体土地所有者则无法主张自己土地的合法权益，实际上政府剥夺了农民集体土地所有权。这显示是与《宪法》、《民法通则》是相悖的。

　　问题之二。农民集体土地所有权的主体代表，虽然法律上作了原则的规定，但长期以来，是一个在具体界定实施上至今未能落实到位的“老大难”问题。在我国《宪法》、《民法通则》中对农民集体土地所有权均作了原则的规定。１９８６年６月２５日，全国人大颁布的《中华人民共和国土地管理法》第十一条也作了原则规定，“农民集体所有的土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”。可是在实际上，尤其是自改革开放以来，农村的情况发生了很大的变化，在农民集体所有土地产权界定上，集中反映在农民集体所有土地的主体代表如何具体界定，如属乡（镇）一级土地的主体代表是谁，土地所有权证书发给谁？另外，村民委员会按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民群众性自治组织，它不拥有财产权，更不能承担民事责任，相当于城镇的居民委员会。显然，村一级农民集体土地所有权证书发给村民委员会似不妥。那么，村一级集体土地所有权证书发给谁呢？同样，村民小组（即原来的生产队），相当于城镇居民委员会下设的居民小组。看来，农民集体土地所有权证书发给村民小组也是不恰当的。据了解，国土资源部曾要求在２００８－２００９年全国各地农村要核发完成农民集体土地所有权证。实际上，全国各省、自治区、直辖市都没有颁发过集体土地所有权证书。这样，由于农民集体土地所有权主体代表未能具体界定，土地所有权证发不下去，就给农民集体所有土地的确权和维护农村集体和农民个人的合法权益带来了极大的困难和障碍。

　　问题之三。农民集体所有土地的地价评估机制缺失，严重侵犯了农民集体所有土地的合法权益。我国长期以来，在计划经济体制下，对国有土地和农民集体所有土地，均不承认土地有价值和土地是一种特殊商品。对建设用地的申请使用，对国有土地和集体所有土地，均采用行政划拨方式，实行“三无”的供地运作方式，即无偿使用、无期限使用、无上市流动。由此可见（这里不涉及国有土地），国家在对待农民集体非农业建设用地上，长期以来，未建立农民集体所有土地的地价评估机制，也就是说，农民集体所有土地是没有地价概念的。在农民集体所有土地性质不改变的情况下，国家将农用地转为集体非农业建设用地，也是采用行政无偿划拨的方式，随意拿走农民集体所有的土地和农民经营承包的土地，这就严重损害了农村集体和农民个人在土地上的合法权益。

　　土地是农民最大的资产。从全国近十年的情况来看，农民利益受损害最大的就是其在土地权益上的损害。因此，保护农民的利益需要建立土地价格评估机制，让土地价格机制发挥作用。如果土地价格机制没有发挥作用，那么，为城市发展提供土地的农民，是最大的受害者。

　　问题之四。当今我国在农用地上存在着多头、分散管理的情况，给坚守耕地“红线”带来了难度。按照《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，“……将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。对农用地的行政管理，从实际情况来看，农用地的规划、土地用途的确定、非农业建设用地的审批等，是由县级以上人民政府土地管理部门负责的，而农用地承包经营到户和种植技术的指导则是由同级政府农委管理的。在一个乡（镇）的行政区域内，农用地承包经营到农户和农户承包经营土地流转的资料，土地管理部门是不掌握的。一旦，因国家建设的需要或农村集体经济组织的需要，将农用地转为非农业建设用地时，是由县级人民政府土地管理部门审批的，同级政府农委也不了解和掌握农用地转用的统计资料。这样，对农用地而言，在当地同一个政府的领导下，却由土地和农委两个部门分头、多头管理，统计信息数据不能共享，农用地动态变化的情况互不了解和掌握，是不利于严格加强对耕地的保护和耕地的集约节约利用的。显然，这种农用地多头管理的状况应当加以改变。

　　问题之五。十多年来，我国的地产市场，只有城镇国有土地使用权可以进入地产市场交易，允许国有土地使用权上市出让、转让。可见，这只是单一国有土地的地产市场，却把农村经营性非农业建设用地（农民集体土地所有权性质不变）排斥在地产市场之外，不允许农村非农业建设用地上市流转。这样，就把我国地产市场人为地割裂开来，形成了一个不完整的地产市场，损害了农民集体所有土　地的财产权利益。据笔者了解，１９９７－１９９８年，上海市郊区有一大批乡（镇）村办企业，在市城乡产权交易所以出售厂房和机械设备的名义上市进行了产权交易。而实际上原乡（镇）、村企业占用的农民集体所有的土地，是跟着企业走的。少数新企业采用租赁农民集体土地方式支付土地年租金，而土地租金却很低。而多数新企业则是无偿使用农民集体所有的土地，侵害了农村集体和农民群众的利益。这是客观存在的、一时难以改变的事实。可见，国家人为地把土地市场割裂开来，不仅造成了农民集体所有土地的大量资产流失，也造成了农民集体所有土地产权的混乱，严重影响了我国地产市场规范有序地发展。

　　三、对我国农民集体所有土地产权和使用制度深化改革与创新的探索和建议

　　建立一个全新的我国农民集体所有土地的产权制度，从法律上规范农村农民承包经营的土地在农户间的流转行为和农村非农业建设用地使用权上市流转行为及土地的有偿使用，其目的就在于维护农村集体和农民群众应当享有的土地合法权益，以推动我国农村经济又好又快地健康发展，问计民主，让广大农民尽快地共同富裕起来，建设社会主义新农村。

　　现就我国农民集体所有土地产权和使用制度的深化改革，维护广大农民的土地权益，提出如下四条探索和建议。

　　（一） 建立农民集体所有土地的地价评估体系，维护农村集体和农民个人的土地权益。自１９７８年党的十一届三中全会以来，我国开始推行经济体制改革。１９８８年经国务院批准，深圳和上海开始实行城镇国有土地使用权出让取得了成功，拉开了我国国有土地使用制度改革的序幕，允许国有土地使用权上市流转，事实再一次证明了土地是有价值的，也是一种特殊商品。之后，国有土地的土地使用权上市流转在全国各地推开。国有土地出让收入，已成为各级政府财政收入的重要来源之一，地方追求土地利益的最大化，形成了地方政府的“土地财政”，大量的农用地转用为建设用地，侵犯了农民的利益。可是，农民集体所有的土地，由于受到法律的限制，不允许经依法批准的农村非农业建设用地使用权上市流转。建设单位占用农民集体所有的土地，依然由政府以行政划拨无偿方式（不改变农民集体土地所有权性质），使建设单位获得了农民集体所有土地的使用权。由于农民集体所有土地，没有建立土地的地价评估机制，最大的受害者仍然是农民群众。随着城镇化发展，为城市发展提供土地的农民却极少分享到土地收益的再分配。显然，这是极为不合理的。为此，保护农民群众的利益需要，建立农民集体所有土地的价格机制，让在城镇化发展的过程中，土地价格机制起到优化配置土地资源的最核心的作用。只有这样做才能真正做到保护农民群众的土地权益，分享到土地收益的再分配。因此，建议政府土地主管部门，会同相关部门，在广泛调研和听取各方面意见的基础上，提出农民集体所有土地的地价评估机制，为农民集体所有土地的有偿使用，提供利益保障。按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，着重提出农用地和非农业建设用地的地价评估方法。这样，建立起农民集体所有土地的土地价格机制，在地产市场中发挥作用，农民的土地利益将会得到保障，浪费土地的现象也会大大减少，真正做到合理用地、科学用地、节约用地、集约用地。

　　（二） 依法向建设用地单位审核颁发农民集体所有非农业建设用地使用证，保护建设用地单位的建设用地权益不受侵害。关于颁发农民集体所有土地产权证书问题，虽然１９８６年６月全国人大常委会颁布的《中华人民共和国土地管理法》中规定了对“农民集体所有土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”。但是，在实际操作中却遇到了对乡（镇）级、村级、村民小组级的集体土地所有权难以具体界定的难题。从时间跨度上１９８６－２０１１年已长达２５年之久，全国各地县级人民政府却未能颁发农民集体土地所有权证书。笔者反思良久，我们应当换一个思路，能不能像国有土地所有权属于国家所有，而建设用地单位经依法批准使用国有土地的，政府只颁发国有土地建设用地使用证，从法律上保护建设用地单位使用国有土地的合法权益。至于国有土地，对任何单位都不颁发国有土地所有权证书。这样做既符合我国的国情，又依法有据。那么，不妨在农民集体土地所有权问题上，同国有土地一样是土地的社会主义公有制的一个组成部分，农民集体所有土地，从广义上说也是属于社会主义公有制的。长期以来的实践证明，把农民集体土地所有权界定为三级所有，即乡（镇）级、村级、村民小组级的三级所有模式，一则这三级土地所有权证书颁发给谁？我个人认为，颁发给乡（镇）政府、村民委员会、村民小组都不适当；发给集体经济组织，这个集体经济组织又是一个什么样的经济组织，它能否作为集体土地所有权的主体代表等等，都是需要深入探讨研究的。时至今日，２５年过去了，连国土资源部也未能拿出一个我国农民集体所有土地确权的具体办法来，何况各省、自治区、直辖市就更不要说了。因此，笔者建议，参照国有土地所有权不颁发土地所有权证书，依法给建设用地单位颁发国有土地的建设用地使用权证。凡依法定程序使用农民集体所有土地非农业建设用地的，由政府向建设用地单位颁发农民集体所有土地非农业建设用地使用证，可作为集体非农业建设用地使用单位的法律凭证，维护享有非农业建设用地使用权的合法权益。

　　（三） 建立城乡统一的地产市场，规范集体非农业建设用地运作行为。我国的地产市场是一个单一的、不完整的地产市场。十多年来，在国有土地使用制度改革的影响下，农村集体非农业建设用地也以不同形式进行隐形交易，给国有土地地产市场带来了一定的干扰混乱。在农村好多乡（镇）、村办的企业，由于种种原因经营不下去了，则采用以只卖厂房（包括办公用房）不卖地的名义，易手转让给他人。实际上，地随厂房走，就等于变相地把土地连同厂房一起卖给了购买人。因此，建议对农村集体非农业建设用地使用权的上市转让问题，从我国的实际出发，应“疏”不宜“堵”，纳入有偿使用轨道，允许进入统一的地产市场，依法办理土地交易手续，有利于维护当事双方的合法权益。

　　（四） 农民集体土地所有权和农民承包经营土地使用权，应当受到保护和尊重，保障农村集体和农民个人对集体所有土地有知情权、话语权及否决权。对农民集体非农业建设用地和农户承包经营土地使用权的流转，政府要尊重农民的意愿，再也不能强行剥夺、损害农村集体和农民个人的土地利益。要重新审视农民集体土地所有权及其使用权的含义，从法律上确立农民集体土地所有权的地位，要对农民集体土地所有权改变那种“抽象肯定，具体否定”的不正常现象。实际上，我国农民集体土地所有权是不完善的。国家要征地，说征就征；要占用集体土地，就占用集体土地。如此情形，农村集体和农民个人又有什么话语权呢？按《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农民个人承包经营的土地３０年不变，其使用权、经营权、处分权、收益权、补偿权受国家法律保护。笔者认为，农民个人承包经营的土地，其使用权应当承认是一种不完全的财产权，其拥有的权利和义务应当受到政府的尊重和保护。政府和农民之间的地位应当是平等的。因此，建议政府在征用或使用农民集体所有的土地时，淡出政府的“土地财政”怪圈。本着平等、尊重、自愿、公平的原则，听取农民的意见和要求，协商解决好，而不能是强制的。政府应当从真正意义上尊重和维护农民集体土地和农民承包经营土地的合法权益。

　　（本文有删节；原文曾参与上海市社联“纪念建党９０周年”理论研讨会征文活动，获二等奖）