闵行区推进农村集体产权制度改革的新探索

方志权

　　近年来，闵行区在推进农村城市化过程中，始终坚持以人为本和“多予、少取、放活”的原则，正确处理城市与农村、经济与社会等多种关系，通过改制和改革，创新体制机制，创出了一条维护好、实现好、发展好农民利益的新路子。

　　闵行区是本市农村城市化程度最高的地区，农村集体资产总量大，镇村两级集体净资产达１８８亿元左右，１４４个村中集体净资产超过１０００万元的有９６个。同时土地补偿费、集体不动产收益等形成的农村集体资产逐年增多，但越来越多的村在城市化中“消失”，大量农民身份发生转变，集体资产收益分配矛盾越来越突出。为了解决这一农村城市化进程中的“难点”和“热点”问题，闵行区创新农村集体经济组织产权制度改革形式，既让农民获得了可持续增收，又促进了集体经济保值增值。截至２０１１年底，闵行区已有３０个村完成了产权制度改革工作。据统计，２００９年全区农民分红总额１.０９亿元，２０１０年１.４０亿元，２０１１年增加到２.０８亿元，年均分红率达到１５％。农村居民家庭人均可支配收入逐年增长，２００９－２０１１年分别为１６０８２元、１７８５６元、２０２０１元；城乡居民收入差距逐年缩小，２００９－２０１１年城乡居民收入比分别为１.５５∶１、１.５３∶１和１.５１∶１。２０１１年底，闵行区被列入２４个全国农村改革试验区之一。

　　一、领导重视，着力在提高思想认识上下功夫。在推进农村城市化进程中，如何使农村集体资产从“虚拟资产”变为村民人人有份的“实化资产”，避免“一拆就分、一分就光、一光就死”的尴尬结果，又能让农民获得可持续增收，促进集体经济保值增值？闵行区区委区政府按照市委、市政府提出的努力在城乡一体化进程中走在全国前列的目标要求，把统筹城乡发展、缩小城乡居民收入差距摆在全区工作的重要位置。闵行区委书记孙潮多次在会上强调，让农民在城市化过程中成为受益者，而不是牺牲者。要通过产权制度改革，建立农民增收长效机制，使农民能够永远分享深度城市化的成果。区长和分管副区长亲自调查研究，重要文件亲自起草，对各项改革工作部署亲自狠抓落实。闵行区将农村改革列为“一把手”工程，区、镇、村三级都建立健全了由党委书记任领导小组组长、区长（镇长、村主任）任工作小组组长的改革工作机构。目前全区自上而下实行了党政主要领导挂帅、各相关职能部门全面参与的良好氛围。在工作理念上，把改革与帮扶结合起来，把镇级改革与村级改革结合起来，把推进改革与加强管理结合起来，明确改革不是为了分资产，而主要是明晰产权、确定农民各自在集体经济组织中所占股份，由此促进了农村改革工作的全面推进。

　　二、明确目标，着力在创新改革方式上下功夫。为了推进全区的农村产权制度改革，闵行区按照一次规划、分步实施、试点先行、全面推进的工作步骤，明确提出了“三年基本完成、五年全面完成”的改革目标。农村产权制度改革由以往的集中城市化地区试点向全区所有的镇、街道推进；由以撤制村的集体经济组织改制为主向以撤制村和不撤制村的集体经济组织全方位改革推进；由侧重于净资产１０００万元以上且年净资产收益率达１０％以上村的改制向全区所有村的改革推进。今年全区确定的改革任务是启动６０个村，并要求上半年全面完成农龄统计工作，年底基本完成清产核资工作。在改革模式的选择上，闵行区坚持“因地制宜、分类指导，形式多样、一村一策”的原则，积极探索多种改革模式。对符合撤村条件的村，成立社区股份合作社；对不符合撤村条件的村，成立经济合作社；农业地区，探索建立土地股份合作社；已改制的村开展改革的完善工作。目前全区已有７个镇的１３个村启动了村级产权制度改革，虹桥镇在做好镇级资产的清理核实审计的基础上，以“产权到村、福利到人”为原则，积极探索镇级产权制度改革。

　　三、完善政策，着力在增强改革动力上下功夫。改革任务明确后，制定政策措施至关重要。为指导全区推进改革，闵行区重点抓了两个方面：一是注重完善政策引领改革。去年闵行区专门制定并下发了《关于全面推进农村集体经济组织产权制度改革工作的指导意见》，明确了工作思想，细化了目标任务，阐明了改革模式和要求，制定了改革实施规则，由此促进了改革的规范操作和有序推进。同时，闵行区还出台了《农村集体经济组织产权制度改革财政专项资金使用管理暂行办法》，全区设立财政专项资金，对开展改革并通过考评合格的农村集体经济组织，区、镇两级分别给予10-20万元工作和奖励经费支持。二是实施经济薄弱村财政托底保障。闵行区调研后拟定了四种类型的经济薄弱村：（1）村级人均可支配收入低于2000元/人；（2）资不抵债；（3）无建设用地或无经营性房产；（4）规划明确今后三年内动迁，会出现上述三种情况的。全区对60个经济薄弱村实施财政托底保障补贴，初步设想经济薄弱村每年基本支出标准按照未动迁农民人数分类计算，一般在200万元左右。凡经济薄弱村当年可支配收入与基本支出标准之间存在缺口的，由区、镇在次年实施托底保障予以补足。托底保障补贴区、镇各承担一半。通过完善一系列政策措施，从而确保了农村改革质量。

　　四、落实责任，着力在构建工作机制上下功夫。闵行区牢牢抓住四个关键环节：一是实行分片分组责任制。区农委通过精简行政人员、聘请有经验老同志、抽调优秀青年干部等措施，搭起开展工作的基本框架，组成改革指导、资产监管、综合管理、联络统计四个组，对全区9个镇、街道实施分片负责和分组指导，建立包干责任制。二是建立工作例会制度。全区建立了由区改革领导小组负责召开、各街镇改革工作负责人以及区相关部门负责人参加的工作例会制度。为及时掌握工作进度，还实行工作情况月报制度，及时汇总分析，编发工作简报，全力推进改革。三是建立双向沟通联络机制。区及时汇总各镇（街道）、村的改革动态、改革经验和问题矛盾，做到上通下达，力求及时解决基层反映问题，对发现的问题及时报请区、镇（街道）两级，组织力量予以协调。四是实施改革工作培训制度。针对不同对象和特点，全区多次举办改革培训班，对参与改革的工作人员进行政策、业务知识、操作程序、集体经济管理等方面的培训，培养了一批懂改革、会操作的基层改革骨干。

　　五、加强考核，着力在加大工作力度上下功夫。闵行区制订完善了考核考评办法，建立工作考核制，把推进农村集体经济组织改革工作列入对镇、村主要领导的政绩考核重要内容。同时，由闵行区农委牵头，组建由区府研究室、发改委、民政局、财政局、监察局、档案局、农村集资委参加的考评小组，对完成改革并提出申请的村集体经济组织进行百分制考评。考评重点集中在组织领导、操作程序、改革创新、难易程序及群众满意度五个方面，要求历史遗留问题处理较好，改革成果有一定的推广价值，改革后户入股率在70%以上，受访群众满意率达到80%以上，且无集访。通过考评，划分一、二、三等，对应给予20万元、15万元、10万元的工作支持与奖励经费，镇按1：1进行配套。考核奖励用于村集体经济组织改革过程中的工作经费，也可用于村集体经济发展。

　　农村集体产权制度改革是农村生产关系的历史性变革，是以农村上层建筑为核心，重点解决农村上层建筑与经济基础不相适应的深层次问题。近年来，闵行区实施统筹城乡发展、推进农村产权制度改革，取得了初步成效：一是明晰了每个村民在集体经济组织中的产权份额，集体资产由村民共同共有变为村民按份共有，产权制度发生了根本变化；二是由单一的按劳分配变为按劳分配与按股分红相结合，分配制度发生了根本变化；三是农民群众成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体，成为集体经济名副其实的主人，治理结构发生了根本变化。改革后集体经济获得了发展，农民群众得到了实惠，内部管理实现了提升，民主建设得到了加强，社区建设实现了和谐。

　　闵行区的探索和实践证明：领导高度重视是做好产权制度改革工作的关键。“一把手”亲自推进农村改革，有利于统一思想认识，形成工作合力，整体谋划各项工作；明确目标任务是做好产权制度改革工作的根本，结合地区实际，创新改革发展模式，有利于激发基层改革的活力；完善制度政策是做好产权制度改革工作的保障，通过建立利益保障机制，有利于缩小发展差距，整体提升地区综合实力；加强工作考核是做好产权制度改革工作的抓手，通过明确部门和职责，确保各项改革措施落到实处，闵行的实践探索，值得有关区县在加快农村产权制度改革发展时学习借鉴。

　　（作者单位：上海市农经站）