【学习和贯彻《城镇集体所有制企业条例》笔谈】

《条例》的形成过程和重要意义

轻工业部政策法规司副司长

杨自鹏

    《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》(以下简称《条例》)，已由国务院于去年9月发布，自今年1月1日起施行。这是我国经济生活和法制建设中一件很有意义的事情。《条例》以宪法和民法通则等基本法律为依据，把建国以来特别是党的十一届三中全会以来，党和国家关于城镇集体经济的一系列方针、政策集中起来加以规范，对长期以来发展和改革的实践经验加以概括和提高，形成比较全面的综合性行政法规，这对于明确集体企业的法律地位和各种法律关系，维护集体企业合法权益，保障城镇集体经济的巩固和发展，都将发挥极为重要的作用。 

    一、《条例》形成的过程

    为城镇集体所有制企业立法这件事，酝酿的时间已经很长了。早在1985年至1987年组织讨论《全民所有制工业企业法》草案的时候，人大代表和有关部门就多次提出为城镇集体企业立法的建议。1988年初，《企业法》草案在报纸上公开登出向全社会征求意见后，为集体企业立法的呼声愈渐增强。当时，轻工业部、商业部、劳动部等有关部门都组织力量，着手对这项立法做了相应的准备工作，取得了不少进展。但是，这些分管不同行业(产业)的部门所做的工作，还要有进一步的组织、协调和综合，才能形成较高层次上统一的行政立法活动。1989年初，根据全国人大代表和人大财经委员会的建议，这项立法内容被列入国务院1989年立法计划，确定由法制局牵头，同轻工业部、商业部、劳动部联合组织起草组，全国城镇集体经济研究会也参加了这项活动。经过统一组织，三个部和研究会各自很快拿出了对条例的“建议稿”，经全国城镇集体企业立法问题理论研讨会研讨后，使不少问题在认识上趋于统一和得到深化，这就为会后形成统一的“征求意见稿”打下了基础。此后，对这份综合的“征求意见稿”广泛地征求了各方面的意见。并在全国城镇集体企业立法论证会上进一步加以论证和修改，之后又经过多次反复研究修改，对许多问题进行认真的讨论和慎重的协调，进一步得出了比较统一的看法。在此基础上，又经轻工业部、商业部、劳动部等有关部门领导审查修改，再经国务院法制局审查后形成准备送国务院审议的《条例(草案)》。1991年6月21日，  国务院第86次常务会议审议并原则通过了这个《条例》；1991年9月9日，  经李鹏总理签署国务院令(第八十八号)予以发布。至此，《条例》作为我国城镇集体企业的第一部综合性的、比较完整的行政法规正式出台。

    二、《条例》的重要意义

    《条例》发布，施行的意义和作用可以讲很多。我认为，最重要、最直接、最现实的意义和作用在于：为城镇集体经济的巩固和发展提供了迫切需要的法律保障。

   第一，在《条例》出台之前，有关全民企业、三资企业、乡村企业的法律、法规都已出台，如果再不加速《条例》的出台，我国城镇集体经济和城镇集体企业将处在“无法可依”的为难境地。

    第二，城镇集体企业在发展和改革中面临着法律地位、法律关系、产权、平调等一系列亟待解决的问题，仅靠行政手段是难以解决的，需要从立法上解决问题。

    第三，长期以来党和国家对集体经济的一系列方针、政策和宪法中的原则，需要进一步具体化和可操作性，多年来全国各地城镇集体经济改革、发展的许多政策规定和实践经验，很需要比较系统地综合起来，加以规范化、法制化，以克服某些政策规定的片面性和相互矛盾。

    第四，搞活国营大中型企业和大力发展乡镇企业的新形势，使城镇集体企业迫切希望尽早从法律地位、法律关系等方面解决问题，以便能在大体平等的条件下竞争发展。

    第五、各级行政管理机关也日益感到运用法律手段来进行管理的紧迫性，认识到不立法就难于进行统一有效的经济管理。

    《条例》的出台，为解决上述问题创造了重要条件。《条例》主要从以下方面为城镇集体经济的巩固和发展提供了法律依据：

    第一，《条例》明确了城镇集体企业的本质属性和基本特征。简单地说，其本质属性是社会主义公有制的经济组织，其基本特征是：“集体所有、共同劳动、按劳分配”。这就从根本上确定了城镇集体企业的社会主义性质和公有制经济的主体地位。

    第二，《条例》具体规定了“集体所有”的含义，所有形式和企业对财产的完整所有权。我认为，这是《条例》的精髓，是这次立法活动的最重要的成果，也是城镇集体企业基本特征的主要体现。这些内容的重要意义，可以同《全民所有制工业企业法》中关于“两权分离”这一核心内容相提并论，  是起决定作用的主要条款。把握住这个主要内容，其他问题就都有了立足的基础。因此，对“集体所有”的意义要有充分的认识和深刻的理解，在实际过程中时时处处坚持把握住这个精髓。

    《条例》中还规定了“四十字”原则和“互助合作、共同富裕”的道路。这些内容，  实际上都是前边讲到的关于“集体所有”这一基本特征的必然衍化。在强调“集体所有”和完整的所有权同时再来强调这些原则，才会更有基础、更有意义、更有力量。

    第三，《条例》对企业的内部领导体制和民主管理制度作了明确规定：《条例》与《企业法》在职工、党委、厂长三个方面的提法是相近的，其主要不同点是从所有者的角度肯定强化了职工和职代会的权力，厂长的产生也与全民企业有很大区别，这些规定，是《条例》内容的一个特色，也是集体企业健康发展的一个保障。

    第四，《条例》中关于企业法人地位和企业权利、义务的规定，是体现和保障企业合法权益的主要条款，其中具有明显特色和非常重要的是，规定了企业有权拒绝任何形式的平调和有权享受优惠政策。这样的内容在国务院发布的综合性行政法规中加以明确规定，还是第一次。因此，这些规定不仅有现实的实践意义，而月还有更深、  更广的意义。   

第五，《条例》不仅规定了集体企业与政府的关系，而且还在立法的同时，由国务院明确了负责全国城镇集体经济宏观指导和管理的主管部门。由于明确了国务院生产办负责这项工作，从而结束了长期以来国务院没有一个综合部门归口管理城镇集体经济的状态，这样，不仅各地对上有口可归，国务院各有关行业主管部门也有了牵头单位。这种在立法的同时从组织、职能上形成的保障，同样具有非常重要的意义。

第六，从中华全国手工业合作总社和各级联社的角度来看，《条例》的许多条款对总社，联社具有特别值得重视的意义。首先，《条例》明确地规定，“集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有”，是集体所有的一种具体形式，从而给予总社、联社所有者的代表组织的法律地位。其次，《条例》规定企业自愿组建、参加和退出联合组织的权利。再次，对互助合作道路和互助合作基金加以规定，为之提供了法律保障。最后，还对制定集体企业联合经济组织的组建和管理办法在附则中加以明确。所有这些内容对总社和联社的巩固、发展和进一步改革，都是有重要影响和长久作用的。