城镇集体所有权的行使和改革思考

姚康镛

　　城镇集体所有权是我国现行《宪法》、《物权法》等法规规定和保护的一种公有财产权，是各级联社和各类集体合作企业等范围劳动群众拥有的集体财产的所有、占有、处分、收益权。目前，各地从企业内部和外部侵占、侵吞集体资产的现象时有发生。如何依据法律支持城镇集体所有权的行使，笔者结合城镇集体所有权的行使和改革实践，提出一些建议，努力为多种形式集体经济的发展创造良好的法律环境。

　　一、城镇集体所有权形成的历史渊源

　　城镇集体所有权主要体现在本集体对城镇集体所有的动产和不动产拥有的所有、占有、处置和收益的权利，以及用益物权等，其来源和构成：

　　一是城镇集体企业劳动者劳动和资产积淀的集体资产，包括社员入社股金、入社费和生产资料，以及劳动积累。在计划经济条件下，原来产权清晰的合作社被过渡为“二国营”集体企业。“高积累、低分配”，取消劳动分红，大量劳动积累成为企业的集体资产。二是合作事业基金形成的联社集体资产。按照《手工业生产合作社示范章程》的规定，合作社在年终时，其余额部分应向上级社缴纳合作事业基金、教育基金。中华全国手工业合作总社自20世纪60年代至1985年共收合作事业基金2.8亿元。三是依据法规由国家扶持形成的集体资产。包括由国家税收政策、银行信贷和物资供应等方面对合作社和集体企业扶持形成的集体资产。改革开放以来，国家及各地政府制定法规，支持多种形式集体合作经济发展。21世纪以来，在城市规划和动拆迁中企业获得政府给予的补偿是近年来集体资产骤增的重要原因。四是个人和社会捐赠的集体资产。

　　二、城镇集体所有权行使的法律支持

　　党中央明确集体经济是公有制重要组成部分，提出对“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济尤其要提倡和鼓励”；“继续深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”。一是《宪法》肯定了集体经济的法律地位。集体经济是公有制经济重要基础，是坚持我国基本经济制度的重要力量。二是《民法通则》规定了集体财产的归属以及集体企业拥有对国家无偿划拨土地的使用权和收益权。三是《物权法》规定集体所有权是我国的基本物权之一。第六十一条规定“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”四是《城镇集体所有制企业条例》规定劳动群众集体所有的范围为企业和联社范围劳动群众集体所有。

　　三、城镇集体所有权行使的改革和建议

　　党的十一届三中全会以来，我国集体经济在20世纪80年代和90年代获得很大发展。集体经济成为公有制经济不可或缺的重要组成部分，集体资产是多种形式集体经济发展的基础。集体企业出现了集体经济组织和集体资产出资人形式多样化、产权主体多元化、成员构成分层化的现状。然而，在集体企业改制中，集体所有权的行使遇到了集体资产量化、集体企业组织形式以及成员范围的界定等瓶颈。城镇多种形式集体经济的发展，亟需得到法律的支持和规范。

　　1. 对集体资产量化和合作事业基金设置的建议

　　一是集体资产界定。主要是厘清集体资产与国有资产、其他投资主体之间的产权关系，明确企业的公共积累、国家政策扶持形成的资产和土地等资源性资产归集体所有。集体资产界定的难点之一，是对国家扶持形成的集体资产的界定，这是集体资产量化的前提。在清产核资、产权界定工作中，党和国家充分听取各方面意见，1996年12月三部委颁发的《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》中明确规定：“集体企业按照国家法律、法规等有关政策规定享受的优惠，包括以税还贷、税前还贷和各种减免税金所形成的所有者权益，1993年6月30日前形成的，其产权归劳动者集体所有”。同年，《上海市集体企业产权界定暂行办法》规定：“集体企业依据国家法律、法规及市人民政府或市财税部门政策规定享受的优惠，包括税前还贷、以税还贷和各种减免税所形成的资产，除事先明确约定作为投资的外，其产权界定为集体资产”。

　　近年来，对城镇集体企业以及改制企业取得土地使用权补偿收益的归属问题，在政府与企业之间，企业内部在职职工与退休职工之间等不同层面出现了争议。对此，笔者建议按照物权法、农民专业合作社法的有关规定，（1）应该明确由用益物权人享有；（2）应该明确是成员共同所有的公有资产；（3）应该按照国家有关法律法规行使占有、收益、处置的权力。在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员。

　　二是集体资产的量化。主要是改制中把企业劳动群众集体所有的资产，进一步界定为成员共同所有和成员个人所有，建立劳动者个人所有和集体共同所有的产权制度。在上世纪90年代集体企业改制时，一般做法是将集体资产量化为三种股权：第一程序是将集体资产中一部分劳动积累按照职工出资入股的一定比例，配送给劳动者作为他在企业的个人股权，每人按照岗位重要度配置股权，这既是一种对历史的补充，也是建立新的股权激励机制；第二程序是设置集体股，主要是将国有扶持形成的资产和部分公共积累提留为不可分割的集体财产。这种产权归企业劳动者集体所有，主要用于企业发展、企业之间互助合作、公共事业和福利；第三程序是划出一定比例的集体资产，作为离退休职工的共有股权，由工会或退管会代表持有，让离退休人员共享改革成果，也是尊重历史和建立有集体经济特点共同富裕的利益机制的必然要求。过去，企业改制政策中受退休职工管理社会化的影响，对退休职工利益和补偿考虑较少，目前土地等资源性财产收益增加后，退休职工要求共享的呼声很高。建议集体企业深化改革可以在有关部门指导下，结合企业实际，借鉴目前上海农村量化经营性集体资产的有关政策。

　　三是合作事业基金的设置。按照国际合作社经验设置合作事业基金，是扩大互助合作，实现共同富裕的经济基础。1995年国际合作社联盟大会通过的“关于合作社界定的声明”中规定，合作社的资本中“至少有一部分通常是合作社的共同财产”，“公积金至少有一部分是不可分割的”。西班牙蒙德拉贡合作社联合体就是这样一个典范。据《英国工人合作运动简史》介绍，1971年工业共有权运动（ICOM）组织支持并提倡五项原则，即：合作、共有、车间民主化、机会均等和社会公平。ICOM成立了工业共有权金融会，推动工业共有权运动发展。在我国手工业合作化运动中，合作事业基金制度也发挥过巨大作用。因此，重建合作事业基金，是发展多种形式的集体经济必须坚持的一个原则。

　　2. 对集体经济组织形式及成员范围界定的建议

　　集体经济组织形式的界定。集体经济组织是行使集体所有权的法律主体。一旦集体经济组织不存在，集体资产就变为无主财产。依据法律法规和企业改革实践，对混合经济组织中集体所有制性质做出界定，才能保障多种形式集体经济组织依法行使城镇集体所有权。

　　我国集体经济组织形式演变有三个阶段：一是新中国建立初期，在手工业合作化运动中以个私经济为基础的合作经济组织。二是在计划经济时期，集体企业改为“二国营”模式，财产“归大堆”。三是改革开放中涌现的以劳动者的个人所有和集体所有相结合，成员有控制权为特征的多种形式集体经济组织。

　　目前，依法设立的城镇集体经济组织主要有三种情况：一是按照1991年颁布的《城镇集体所有制企业条例》，以及国家工商部门的88号文《企业法人登记管理条例》规定，经主管部门同意，审批设立的企业法人，有集体企业、集体联营企业和联合经济组织等形式；二是经工商部门审批设立的新建或改制的两种股份合作企业，企业性质为集体所有制。1998年国家体改委提出“二十条”指导意见促进股份合作制发展，1997年上海市发布了“股份合作制企业暂行办法”。目前，上海这类企业有6000多家。三是按照《公司法》规定，经工商部门登记设立以集体资本投资为主的公司制企业，包括有限责任公司、股份有限公司、上市公司。还有些企业是由大多数职工持股设立的公司制企业，工商登记设立时界定为私人企业。对员工持股企业应该根据产权结构、治理方式、分配制度不同，界定其是否没属于集体经济范畴。

　　在农村有按照《乡村集体所有制企业条例》、《乡镇企业法》、《农民专业合作社法》设置的集体企业和合作社。在市场产权交易中，有的集体企业采用收购这些企业产权等方式，取得了控制权，这也是集体企业的一种形式。在有的地区农民专业合作社的范围已经从农业拓展到手工业，或社区合作社组织。

　　可见，市场经济体制中集体经济组织形式已经多样化，原来单一产权主体转变为多元产权主体结构。在新的发展时期，城乡混合所有制企业及一些新经济组织需要界定其是否为集体所有制？依据《乡村集体所有制企业条例》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡镇企业法》、《农民专业合作社法》等法规有关规定，以及企业改革实践，笔者认为，对混合经济组织及新经济组织界定其是否为集体所有制的标准主要看，是否坚持劳动要素和资本要素共享利益原则；是否坚持成员控制权，以集体资产出资为主，或者是成员出资控股；是否坚持互助性的基本特征，互助合作、民主管理、共享利益、共同富裕。

集体经济组织成员范围的界定。过去，本集体劳动群众的成员以集体所有制编制身份作为界定的标准。现在，企业用工制度发生了很大的变化。原来的固定工大多改为合同工，企业中集体编制的职工越来越少，而出现了国有混岗职工、各类合同工、劳务工、临时用工等不同身份的职工。笔者认为，蒙得拉贡合作公司的成员中有社员和非社员两种情况。因而，在混合所有制企业的职工中，应该按照企业用工制度的变化，以劳动关系和劳动贡献做出界定，分为有劳动关系的员工和既有劳动关系，又享有持股权利的职工两种类型，并以章程规定各类成员享有的不同权利。集体企业新进成员应该规定其出资持股的条件，形成一支能进能出流动的员工队伍。同时，应该将集体经济组织退休职工界定为本集体成员，并规定其享有的权利。

（作者为上海市工业合作经济研究所所长）