我国新型合作金融组织的制度创新

马  艳 李  真

我国新型合作金融组织主要包括改革开放以后对传统合作金融组织进行改革发展起来和新建立的一些合作金融组织。这些合作金融组织由于历史传统和现阶段刚刚起步两个方面原因，存在着若干制度方面的不明确、不健全、不规范等问题，并严重影响了我国新型合作金融组织的深入发展。为此，本文拟在理论创新的基础上，对合作金融制度创新进行一些探讨，以期为解决我国合作金融组织所面临的诸多问题作出一点理论贡献。

一、我国合作金融组织的发展现状

合作金融组织在我国已经有了近百年的历史，尤其从1949年建国到现今，先后出现了四种重要形式的合作金融组织：农村／城市信用合作社、农村合作基金会、农村／城市合作银行、合作保险互助社。这四种形式的合作金融组织在我国经济发展过程中，特别是农村经济活动中都曾起着重要作用。现在，除了农村合作基金会，其他三个合作金融组织依然是我国重要的经济组织形式。

信用合作社主要是向农村和城市的居民，尤其是为其中的弱势群体提供金融服务的经济组织。它先起源于农村，后扩展到城市，现以前者为主。我国信用合作社组织不管在农村还是在城市，在传统计划经济制度条件下，从一开始便具有浓郁的行政色彩，在实际运作逐步成为了整个计划体制的一部分。改革开放以后，我国的农村信用合作社在数量、规模上与以前相比大大缩水。并且，在改革的实践中也出现了继续采用信用合作社的模式、将农村信用社改造为股份制的商业银行、建立县（市）级一级法人的农村信用社以及合作银行等多种模式，这些农村信用社虽然成为了独立法人组织，但合作金融的性质却十分不明确。

我国绝大部分城市信用社同农村信用合作社很相似，从一开始，其合作性质就不明确，更多的表现为商业性。在经过1987~1988和1992~1994年两次数量上的迅速膨胀和金融混乱之后，大批城市信用社都在2001年国务院颁发的《金融机构撤消条例》下进行了全面稳步清退工作，其结果或将其改名或归并入农村信用社，或重新合并组建城市合作银行，剩下的少数城市信用合作社也不再完全具有合作制的性质。

合作银行是在信用合作社的基础上建立起来的，主要有农村和城市两种形式。其中农村合作银行于1996年开始酝酿筹建，到目前为止宁波市鄞州、温州瑞安、山东广饶、浙江萧山等先后成功地成立了农村合作银行。这类新型的农村合作银行，在合作原则的基础上，吸收了股份制的一些特点，其运作中呈现了初步成效。另一方面，由城市信用合作社改造而成的城市合作银行，由于产权不明等原因，最终全部变为城市商业银行。

合作保险是我国合作金融发展较为成功的一种合作类型。到目前为止，合作保险主要包括医疗合作保险和农业合作保险两种形式，全国首家农业保险合作社于1987年在山西太原北郊成立，主要采取“农民集股、政府支持、保险公司扶持”的办法。目前医疗合作保险发展的速度很快，在我国大中型城市中，职工互助合作保险极为普遍。在广大农村地区的农村合作医疗试点于2003年下半年开展，截至2005年6月底，全国已有641个县（市、区）开展了试点工作，占全国县（市、区）总数的217％；覆盖225亿农民，其中有163亿农民参加了合作医疗，参加合作医疗的比率为726％。目前，我国新型农村合作医疗保险制度有大病统筹模式、住院统筹加门诊家庭账户模式、住院统筹加门诊统筹模式等。

合作基金组织在我国产生于1984年，其主要的组织类型有城镇合作基金会和农村合作基金会，有些地方还出现行业合作基金会（即以行业协会为依托，由协会会员集资建立起来的服务于本协会的合作基金组织），其中以农村合作基金会为主。但是，在我国由于合作基金会本身制度的缺陷，在中国波折十几载后消失匿迹。

二、我国新型合作金融组织的制度缺陷

虽然，改革开放以后我国新型合作金融组织获得了一定发展，并为我国经济发展作出了一定的贡献，但是，由于这些新型合作金融组织改革与建立的历史不长，在其发展过程中也存在诸多制度方面的缺陷。

其一，我国合作金融组织在工商制度方面缺乏差异性。关于合作金融组织的工商登记制度在很多管理办法中都有所涉及，如关于《中国银行业监督管理委员会合作金融机构行政许可实施办法》中，对于县（市、区）农村信用合作社联社设立、省（区、市）农村信用社联社设立、农村合作银行、农村商业银行支行及其分理处设立、合作金融机构储蓄所设立、合作金融机构自助银行、法人机构吸收合并与新设合并、机构终止等说明中，均提到工商注册登记问题。但是，在实际操作方面仍然存在一些问题：首先，在规定制定上，所有工商注册登记的有关规定均相同，并没有依据不同情况而分别加以区别对待，产生“一刀切”问题。例如，上述合作金融机构在开业领取工商营业执照的时候，都是按照统一模式管理，即“自领取营业执照之日起6个月内应当开业，如遇特殊情况，申请人应当在开业期限届满前1个月内向银监局提交开业延期申请，银监局在收到书面申请之日起20日内作出是否批准延期的决定，开业延期的最长期限为3个月”、“农村信用合作社未在规定期限内开业的，由决定机关办理开业许可注销手续，并收回开业批准文件和金融许可证，并予以公告”、“在新设法人机构的时候，原法人机构应按照法人机构解散的条件和程序申请行政许可，并及时到工商行政管理部门办理注销登记手续”等。不难看出，这种不分合作性质、不分营业规模的“一刀切”在某种程度上会导致合作金融机构和工商注册登记部门的“效率双低下”。其次，在具体实施中，还出现了工商部门对于合作金融机构的注册登记事项搁置延误的问题，很多合作金融机构的法人代表并不能按期、在有关规定的期限内从工商部门领取营业执照，这给合作金融改革的推进和深入增加了难度，也消磨了不少改革支持者的积极性和主动性。

其二，我国新型合作金融组织的产权性质不明晰。产权制度是关系到合作金融组织性质的关键问题，但长期以来，我国合作金融组织的产权性质一直含混不清。改革前，受传统计划经济体制的影响，我国农村经济都在盲目追求公有化的程度，在农村实行人民公社后，资金也归入到集体经济之内，因此，农村信用合作社的性质被规定为集体金融。在过去几十年中，我国无论农村信用社还是城市信用社，在工商行政管理部门和人民银行所核发的营业执照中，对信用社的性质都注明为集体金融。但由于当下我国新型合作金融组织产权与集体经济的产权有极大的不同，所以，目前我国的《公司法》和现代企业制度改革，都对传统的集体所有制提出质疑。目前，中国银行业监督管理委员会对于合作金融机构，尤其是农村信用社改革过程中的产权问题有过相关规定。例如，在1997年出台的《农村信用合作社管理规定》从法律上明确了农村合作金融的产权主体是农村信用社全体社员，然而实际上农村合作金融社员已不完全拥有或丧失其权利，取而代之的是国家和集体成为实际的产权所有者；2003年《中国银行业监督委员会关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》和2004年《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》中对构建新型产权关系做出明确说明：按照股权机构多样化、投资主体多元化原则，进行股份制、股份合作制和进一步完善合作制的产权改革，构建法人机构新的产权形式和组织模式。通过提高入股金额起点、拓宽入股范围、建立新型股权结构等建立新型产权结构。统一法人机构可根据实际设立资格股，在其基础上增设投资股，资格股是取得社员资格必须交纳的基础股金，投资股是由社员在基础股金之外投资形成的股金。其中资格股实行“一人一票”，投资股根据投资股权大小确定票权。但是，就全国范围看还是存在一定的实际运作问题。首先，并没有完全根据不同地区、不同金融部门因地制宜的制定相关规定；其次，除近几年成立的一批新型农村合作银行之外，大多数合作金融组织的产权结构仍旧沿用原有套路，其实质并没有得到根本性的改变。

其三，我国新型合作金融组织在税收制度方面没有被区别对待。国外很多发达国家为发展和壮大本国的合作金融事业，从其诞生之日起就实施优惠税收政策予以鼓励和支持。而我国只是在改革之初，国家对合作金融机构在税收上予以特殊的优惠，以鼓励其发展，而近几年，国家逐渐取消了对其扶持和优惠的税收政策。现在，我国除了贫困地区之外，合作银行、城市及农村信用合作社、城市及农村信用合作社联合社的企业所得税由国税统一征收，并统一申报缴纳企业所得税，并未按照不同机构特点而实行不同标准，这就使本来就面临盈利困难的合作金融机构更加举步维艰。

其四，我国新型合作金融组织在信贷制度方面存在方向性问题。时下，我国新型合作金融组织为了追求高盈利性，存在将资金盲目的投放于高风险、高盈利的经营项目和经营群体，而不是主要服务于“三农”和弱势群体的现象。同时，在信贷方面以比普通商业金融机构更为优惠的趋势也正在逐渐消失，大多数的合作金融组织开始在存贷利率、信贷审核方面逐渐向一般商业金融靠拢，甚至一些地区的合作金融机构为了弥补亏损，其信贷政策比一般商业银行更为苛刻，存款利率更低、贷款利率更高。

其五，我国新型合作金融组织在法律法规制度的保护与规范方面也需要进一步强化。我国的合作金融不但缺乏一个统一、正规的法律条文，而且涉及范围也不够全面。如我国有关合作金融组织改革的相关依据，仍然停留在一些管理办法和指引文件上，就这些管理文件而言，其主要侧重于各级合作金融组织设立、变更、撤销，以及资金贷款、利税等方面。而对于合作金融组织的产权结构、内部管理、财务管理等方面都缺乏说明。

最后，我国新型合作金融组织内部管理和外部管理仍然不谐调和不完善。内部管理制度基本按照一般商业银行管理制度机制运行，而缺乏合作金融组织民主管理制度特点。如我国一些新型合作金融组织的内部民主管理机制形同虚设，一切经营决策、收益分配、改组选举等都由上级行政部门决定，社员没有任何发言权，即使召开社员大会，最终结果也是由上级行政部门决定。在外部管理方面管理费用的多而杂则是一个显著的问题。现行的农村信用社管理体制是各县乡农村信用社作为独立法人，由县联社统一管理，各级人民银行负责对其进行金融监管，各县乡信用社每年从成本中提取一定比例的管理费，逐级上缴县联社、地区人民银行农村合作金融管理科、省会城市人民银行农村合作金融管理处。但是从实际执行情况看，以各种名义征缴管理费用的项目太多，很多农信社将日常经营中的各项非财务费用和开销均列为管理费用作帐，导致农信社负担加重。

三、我国新型合作金融组织制度创新的理论依据

我国合作金融组织由于上述制度方面的缺陷，在一定程度上严重阻碍了它们健康有序地发展，为此，根据我国新型合作金融组织发展过程中存在实际情况，进一步加大其制度创新的力度就显得十分必要。

社会主义新型合作经济理论是我国新型合作金融组织创新的基本依据，这一理论是以马克思主义合作经济理论为指导，根据中国特殊国情，遵循国际合作经济基本原则而构建起来的理论体系框架。其基本原则主要体现在如下几个方面：（1）自愿自由为主，有限开放与政府引导为辅的原则。（2）“一人一票”为主，一股一票”为辅的原则。（3）财产“按份所有为主”，“共同共有”为辅的原则。（4）坚持对内非盈利性为主，对外盈利性为辅的原则。

我国新型合作金融组织在制度创新过程中首先要依据我国关于合作经济组织的基本原则框架，同时也要充分考虑合作金融组织不同于一般的合作经济组织，不同于一般金融组织，不同于传统集体经济组织的特殊性。

首先，在产权方面，我国新型的合作金融组织的产权与一般的商业金融组织资本联合的产权形式不同，与传统集体经济劳动者集体占有的所有制性质也有差异。因为按照马克思主义经典作家关于合作经济的论述，合作经济组织在产权方面是以劳动者的个人所有权为基础，而不是财产归大堆。我国改革后的新型合作经济组织虽然是一种劳动者的资本和劳动者的劳动相结合的经济组织，但是本质特征仍是劳动雇佣资本，资本联合从属于劳动联合。当然在合作经济组织的经营过程中，为了持续稳定地发展，需要从利润中提留一部分公积金，用于扩大再生产、集体福利支出等，这部分财产归成员共同共有，共同支配。但是，在实际操作过程中，由于公共积累不可分割，并越积累越多，这部分公共财产与组织内部的个人关系也越来越不密切，为此，我国合作经济组织为了保证财产“按份所有为主”，“共同共有”为辅的原则，也在不断地将一部分公共积累按照个人所有权的额度划分到个人名下，以加强合作经济组织成员与组织的密切关系。

其次，在经营目标方面，一般金融组织作为商业性质企业均是以追求利润最大化为经营目标，盈利性是其最根本的经营目的。而一般意义上的合作经济组织也都为盈利性和非盈利性两种性质，其经营目标与一般企业不同。由于合作金融组织的特殊性，我国新型合作金融组织的经营目标也应是双重的，即“盈利性与非盈利性并重”（主辅可根据具体情况有所区别）。对内的非盈利性由合作经济组织性质决定，对外的盈利性可以使合作金融组织的资金不断充裕，增强抵御外部风险，提升市场竞争能力，是保证对内更好“互助”的基础。

再次，在管理方面，新型合作金融组织与一般性的商业金融机构及传统集体经济有很大差别。一般性商业机构由于产权结构股份制的特点，基本采取“一股一票”的民主管理模式，自上而下由股东会、董事会、监事会等组成。而传统集体经济则由劳动者集体共同管理。合作金融组织由于带有合作与金融双重性质，在管理制度方面，一方面要实行民主管理，经营决策以“一人一票”，充分体现合作经济组织的以劳动联合为主，劳动雇佣资本的精髓。另一方面，在市场经济条件下，由于合作经济组织筹资、融资方式的改变，出现了资本联合，这样也就出现了投票权与入股份额不成比例，成员的责任与义务不对称等问题，为此，根据成员出资比例的差别，我国合作金融组织也要实行“一人多票”，但是，为了防止合作金融组织为一个成员所控制，合作金融组织对此要严格限制，必须以“一人一票”为主。

第四，在分配制度方面也不同于一般的金融企业和传统集体经济。国有金融企业和传统集体经济一般都实行按劳分配，在实际操作中某些传统集体经济还存在平均分配的现象。而合作经济组织的分配制度是多重的：既有按劳动分配，又有按交易量分配，还有按股金分配。合作金融组织采取这种分配结构，更清楚地体现了合作经济组织的本质特征，充分地反映了合作经济组织与一般企业的区别。虽然随着经济发展，合作经济组织在劳动联合与资本联合相结合中，资本所占的比重和作用越来越大，出现了一些外部融资的现象，客观上需要对资本要素进行利润补偿。但是，在利润分配上还是应该坚持以劳动贡献或交易额分配为主，以资本要素分配为辅的原则。合作经济组织为了增加融资，可以对股金进行一定的利润分配，对资本要素进行适当的补偿，但不能像股份公司一样，主要按照股金、资本进行分红，否则，便违背合作经济组织的本质和原则。

四、我国新型合作金融组织制度创新的基本思路

针对我国新型合作金融组织在发展过程中制度方面存在的若干问题，依据我国关于新型合作金融经济的基本理论框架，我国新型合作金融组织制度创新应着重以下几个方面：

第一，在工商制度方面，首先，依据自愿合作的原则，工商在对合作金融组织注册审批时要着重审查其自愿性。对不符合该类型的金融机构不能以“合作”为名进行工商注册。其次，工商部门应根据不同合作金融组织的营业特征，不同的类型列定不同的工商注册登记程序、时间、以及其他规定。再次，对于以前属于合作金融机构，但经改组、合并、撤销后以不再具有合作性质的，应进行名称、注册变更。最后，工商部门应进一步加强自身办事效率，尤其对申请工商登记的合作金融机构应有优先政策，以进一步支持我国合作金融改革深入开展。

第二，在产权界定方面，首先，合作金融组织的产权就是合作性质，既不归属集体也不归属私有，这点一定要在工商注册时明确。其次，合作金融内部产权则包括两个部分，一部分是个人所有，一部分是共同共有（这一部分在任何企业可能都存在）。再次，对于传统集体经济改制的合作金融组织，集体所有这部分资产产权也要明晰，或个人所有或共同共有。最后，对于多级结构的合作金融组织也要因地制宜的进行产权结构局部创新。如中西部等不发达地区和农牧区，我们建议必须选择一级法人制的合作金融模式，严格划清地方政府和合作金融组织之间的职能关系，以合作互助、发展生产为主，盈利为辅；而在东部经济发达、乡镇企业较多、经济呈规模的地区，可考虑多级法人制，逐级控股，不同职能的金融机构并列构成一个合作金融体系的模式（图1），法人机构之间是独立平等的个体，只存在业务往来和资金互助的关系，而非行政隶属关系。图1：发达地区逐级控股的合作金融体系

第三，在税收优惠政策和信贷方面，首先，我国目前合作银行、城市及农村信用合作社、城市及农村信用合作社联合社的企业所得税由国税统一征收，应该按照不同机构特点而实行不同标准。其次，可以按照盈利与非盈利、位于发达与欠发达地区为标准来确定税收优惠政策。对于盈利性的或位于发达地区的合作金融机构，国家可以适当提高所得税以及其他税种的征收比例；而对于非盈利、纯属合作互助式的或位于欠发达地区的合作金融机构，国家可以减轻其税赋负担以鼓励其发展。再次，在信贷方面应予以比普通商业金融机构更为优惠的政策，在实际经营中，其存贷利率、信贷审核方面应同一般商业金融区别开来，存贷差亏损应由国家予以补贴。从根源上切实解决一些地区的合作金融组织为了弥补亏损，而实行比一般商业银行更为苛刻，存款利率更低、贷款利率更高的信贷政策。

第四，在管理方面，外部管理体制主要体现在行政管理与行业自律管理两个方面：一是鉴于合作金融组织的特殊性，央行应为其成立专门的行政管理部门，主要通过资源有效配置、资金导向等宏观调节政策，引导合作金融组织良性发展，并从整体高度对整个体系进行规划；对于各合作金融机构的成立、改组、撤并等活动加以监管，对其日常经营和风险加以监控，着重点农村信用社、农村合作银行和互助保险合作社的发展，并根据实际情况，在时机恰当时启动发展合作基金。二是分层次建立行业协会，其主要职能是按照国家宏观管理政策引导合作金融组织规范运作，保护合作金融组织的合法权益，协调内外部关系，建立风险防范制度等。同时，行业协会还应负责合作金融组织职员的培训工作，以及向普通服务对象普及合作经济知识。

内部管理体制方面，首先体现在资金管理体制方面，合作金融体系中的各机构都应实行资产负债管理办法，具体指标应同其资金派生能力相适应，有别于一般的商业金融机构，处于受保护的地位。财税、金融管理部门应给合作金融在提存准备金、存贷利差补贴等方面予以优惠政策，并允许合作金融组织参加资金市场的拆借活动。此外，我们还须尽快解决邮政储蓄只存不贷的“抽血”政策对农村经济的严重影响。其次体现在民主管理上，从应该严格遵循合作金融组织“民主管理”原则入手，将“一人一票”和“一股一票”相结合，并以前者为主。即上级行政部门仅在资源导向、宏观调控方面对其进行管理，而合作金融组织的日常经营决策、资金使用、人员调配等微观活动都应由社员自己民主决定。总之，内部民主管理、外部监督管理和行业自律管理三者有机结合是我国合作金融组织管理制度创新着重点。

第五，在法律法规配套方面。尽快建立健全与合作金融相关的法律法规，在法律法规确立时，不仅要对各级合作金融组织设立、变更、撤销，以及资金贷款、利税等方面有明确的法律规定与约束，而且对于合作金融组织的产权结构、内部管理、财务管理等方面也都应有明确规定和相应的约束。

（马艳系上海财经大学经济学院教授、博士生导师，李真系上海财经大学经济学院博士研究生）