研究城镇集体经济  维护城镇集体财产

参加全国人大在沪召开《物权法》修改专题座谈会的思考

姚康镛

3月28日上午全国人大法律委员会主任委员杨景宇、全国人大常委会法制工作委员会主任胡康生等在上海市政府403会议室召开《物权法》修改中有关城镇集体经济现状、城镇集体财产归属等问题的座谈会，开展专题调查。会议由上海市人大法律委员会主任委员谢天放主持，与会单位有上海市供销合作总社、上海市工业合作联社、城镇工业联社、生产服务联社，市法制办、市中小企业办、国资办集体处、上海市集体经济研究会、上海市工业合作经济研究所、上海希盟咨询事务所等。中华全国手工业合作总社顾问吕坚东、办公室副主任王福岭参加会议。

座谈会上，就《物权法》中集体经济这个比较复杂的问题进行讨论，尤其是城镇集体财产的产权归属、集体资产的管理等问题。我国集体经济经过“五十年代三改”、“文化大革命后安排知青就业”和改革开放等三个阶段。《物权法》牵扯到产权归属。物是指动产不动产，权是归谁所有，如何处理。讨论中大家畅所欲言，对《物权法》草案提出“城镇集体的动产和不动产归属依照有关行政法规”的表述不满意，希望全国人大能通过调查研究，从城镇集体经济改革发展的实际出发，在《物权法》中对城镇集体财产作出明确合理的规定，以免各行其事。座谈会结束时，杨主任和胡主任对继续研究城镇集体经济和集体所有权，提出了要求。结合会议的情况，如何认识城镇集体经济的改革发展，准确界定城镇集体所有权，笔者提出对以下四个主要问题思考：

一、城镇集体所有权的产权是否清晰

有的同志认为，目前城镇集体企业的集体资产的产权不清晰。现有职工没有投资，既不是所有者，也不是出资人，不能行使集体资产所有权。有不少同志不同意这种观点。我认为，从上海集体合作企业联合经济组织的实际状况看，城镇集体资产的归属和产权主体的范围是清晰的，集体财产归属于不同的劳动群众的范围是历史形成的，是经过产权界定，符合现行法律法规的。如上海市工业合作联社成立于 50年代前期，是上海手工业、工业集体合作企业的联合经济组织。目前有80多成员单位，有13个专业联社，联社资产主要来自于几代集体职工的劳动积累和老职工出资资本的增值。按照《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》规定，联社集体资产属于本联社范围内劳动群众集体所有。在上世纪90年代按照国家有关文件政策规定，集体资产进行了清产核资和产权界定，确定了集体企业和联社集体资产的归属，具体分为市联社集体资产，专业联社集体资产，集体企业集体资产。这三个范围劳动群众的界定也是明确的。上海市供销合作总社也是上世纪50年代建立起来的全市合作经济组织，所属有各区县供销合作社以及基层社，其社有财产属于各级供销社范围的社员集体所有。曾由上海市集体资产界定部门对供销社社有财产作过产权界定。上海市生产服务合作联社成立于改革开放初期，劳动者投资入股，联社资产的形成比较清晰，其资产属于该组织劳动群众集体所有。上海市城镇工业合作联社是各区县联社的联合经济组织，既有本联社范围劳动群众的集体资产，也有各区县联社范围劳动群众的集体资产，还有各区县集体企业中劳动群众的集体资产。另外，从目前城镇集体财产的构成分析，一是城镇集体财产有老职工出资入股的增值积淀，这主要是成立于50年代集体合作企业，虽然老职工出资款在“左”的影响下被退还，但其增值部分留在企业中；城镇集体财产中有在职职工和离退休职工的劳动积累。二是长期来集体企业的发展采取了“低分配，高积累”策略，才能够在市场的夹缝中成长。同时国家也规定集体企业的分配参照国有企业，并低于国有企业，职工生产环境差，劳动强度高，工资福利低是众所周知的。职工劳动积累是集体财产的主要来源。集体职工与国有职工相比较，是低人一头的“二国营”。三是城镇集体财产还有国家对集体企业采用扶持政策形成的部分，经过产权界定，已经明确这部分财产归属企业或联合经济组织劳动群众集体所有。有人主张国家给集体企业优惠政策形成的资产，应归国家所有。这是不对的，国家不仅给了集体企业优惠政策，改革开放中也同样给了私营和外资企业许多优惠政策。如果单把优惠集体企业形成的资产划归国家，既不公平也不公正。在集体企业改革和改制中，上海集体资产管理部门制定的文件和国家财政部门集体经济研究课题组都提出，集体财产界定要按照“谁投资，谁所有；谁积累，谁所有。”的原则，这与城镇集体财产取得的客观实际完全符合。因此，如果以城镇集体企业职工没有出资为由，否定集体企业职工享有集体财产的所有权和收益权，是没有道理的，也是与现行法规相悖的。在改制中集体企业干部职工担心，有些部门以集体资产产权不清晰为由，平调集体资产划归国有，搞新一轮“一大二公”的产权“归大堆”，重走“二国营”老路。这样一来，改革开放中，集体企业深化改革的路径就会被堵住，劳动群众的财产所有权就会被剥夺。这与党的十五、十六大以来的精神和科学发展，以人为本，建设和谐社会的要求是不一致的。

二、城镇集体企业中劳动群众的成员如何具体界定

由于种种原因，目前集体企业职工队伍情况复杂，流动性大，劳动群众的成员如何界定?这是讨论中大家很关注的一个问题。从目前集体企业职工队伍和用工制度的现状分析，一是集体企业职工中离退休职工对集体资产形成和积累有贡献，应该界定为劳动群众的具体成员；二是在职职工中有计划经济条件下分配的职工，有无固定期限的合同工，有按照市场规则招聘的有期限的合同工，有劳务工，也有国有集体企业混岗职工等，可以依照现行法规，在职职工的用工制度和对集体财产的贡献等不同情况，界定劳动群众的具体成员范围。一些集体企业在改制中从实际出发，规定劳动群众的成员是企业改制前对集体财产形成和积累有贡献的职工。有的在改制后建立新企业章程中明确集体经济组织成员的具体条件。所以，一般改制后企业和新建的集体经济组织劳动群众的成员范围也是明晰的。我认为《物权法》应该规定，城镇集体所有财产归属本集体经济组织成员集体所有，成员的具体条件和界定可以由集体经济组织依法约定。

三、城镇集体财产规定为一定范围劳动群众集体所有是否影响产权的流动性

有的同志提出，城镇集体财产所有权属于一定范围的劳动群众的规定，使得集体财产被“固化”，这与市场经济要求资本流动的规律不符，这种集体财产的“固化”，必须改变，否则要影响集体经济的改革和发展。我国《民法通则》规定，城镇集体财产所有权属于一定范围的劳动群众，这体现了财产所有权排他性的基本特征。犹如私人财产权属于某个私人，排斥其他自然人对这一财产的所有权；国有财产权属于某个国家，排斥了其他国家成为该国家财产的主体；同样集体财产权规定一定范围劳动群众集体所有，排斥了其他范围劳动群众对这一范围劳动群众的财产所有权。集体财产属于一定范围劳动群众集体所有的排他性的规定，是劳动者行使所有权、占有权、处置权和收益权的保证。因此，所有权的排他性是产权流动和保护的前提，决不是产权流动的障碍。国有、集体、私人资本在市场经济条件下必须有各自明确的产权主体，各类产权主体行使所有权是平等的。这样才能使各种资本在市场中融合，迸发出活力。股份制是在承认财产的不同主体可以自主行驶所有权的前提下，进行互相参股和资产融合的。党的十六届三中全会《决定》还特别提出要“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”所以，把所有权的排他性看作是“固化”，是“流动性不够”，是“不能体现资产活性”的观点，起码是一种误解。如果以政府行政手段任意改变集体财产的产权主体或劳动群众范围，如果以改制为名把集体财产占为私人所有或划归国家，都是对劳动群众集体所有权的侵占。

四、联合经济组织如何行使财产所有权

随着改革“放小”，上海集体企业大都已经转为各区管理。面对这种新情况，联合经济组织如何行使财产所有权？据笔者了解，上海各联社在当前改革中积极发挥作用，主动当好政府的帮手。他们按照章程规定，明确各级联社是本级社集体资产所有权的代表，并享有收益权；职工或成员(代表)大会是联社的最高权力机构；联社理事会由全体成员单位选举产生；理事会实行民主决策；成员单位可以跨行业，跨部门。如上海市工业合作联社的成员单位有纺织、机电、轻工以及各区；上海市城镇工业合作联社的成员单位有嘉定、松江、祟明等区县联社和集体企业。一般企业行政主管单位的变化，并不决定成员的变化。联社具有经济功能和服务功能，联社作为所有者代表承担联社资产保值和增值的职能，通过联社集体资本的运作，为联社开展各种服务成员单位的工作提供经济支持；联社作为成员单位的指导机构，积极支持和帮助集体企业改革发展，引导职工和经营者通过共同劳动，实现共同富裕；联社作为各级政府部门的帮手，受政府部门委托承担日常对集体企业工作的管理。城镇集体经济类型复杂，企业量大面广，联社已经是联系企业和政府之间不可缺少的中间环节。目前，联社运作集体资产的障碍是，集体资产的出资人法律地位问题没有解决。国有财产作为公有财产在市场经济中已经明确了出资人，国家通过法规规定，国资委是国有财产的出资人，这样国有资本可以同私人资本、外商资本采用公司制的形式组合运作。而目前国家对集体资本的出资人没有具体法律规定。集体企业整体改制后，集体资本有的以工会社团法人作为出资人，有的采用银行信托的形式解决出资人，有的通过设立集体资产管理中心、基金会作为出资人，有的以联社作为出资人。希望《物权法》的制定能为集体资本出资人的法律地位提供支持，以保证集体资本在市场经济中健康而规范的运作。