促进我国城镇集体经济健康发展的若干建议

中国工业合作经济学会常务副会长 凌晋良

随着改革的不断深化，当前城镇集体经济在改革发展中遇到一些困难，面临一些深层次的矛盾和问题，主要是：相当一部分集体企业改制和发展步履艰难，改革改制进程滞后，部分集体企业产权关系尚未理顺，共同共有的集体资产出资人尚未到位，产权多元化结构进展缓慢；企业改制不规范，改制企业的法人治理结构不完善，股权结构不合理；集体资产经营监督不力，流失严重，企业和职工合法权益得不到应有的保护；不少改制企业的职工劳动关系未变更，职工变更劳动关系得不到相应的补偿金，离岗、下岗职工生活困难等。

这些问题，需要引起有关方面的关注和重视，并切实加以解决。需要把党和国家有关集体经济发展的重要方针、政策落到实处，以“三个代表”重要思想统一认识，深入分析当前城镇集体经济存在的矛盾和问题，厘清进一步改革发展的方向和途径，制定行之有效的政策措施，以形成促进城镇集体经济改革发展的良好环境，使之在构建和谐社会和实现小康目标的宏伟事业中发挥更大的作用。为此，笔者提出以下几点建议。

一、加快制定城镇集体经济深化改革与发展的相关政策

（一）尽快研究制定全国性《进一步深化城镇集体经济改革的指导意见》

为了指导和帮助各类城镇集体企业深化改革，鼓励和支持多种形式集体经济的发展，建议国家发展和改革委员会牵头与有关部门尽快制定全国性《进一步深化城镇集体经济改革的指导意见》，以明确集体企业改革的方向、目标和途径，推动集体企业逐步建立现代企业制度；大力发展劳动者“两个联合”为主的多种形式集体经济；改革的政策措施要从稳定大局出发，切实解决职工就业、生活保障问题，保护企业的自主权和集体资产所有者的合法权益。

（二）抓紧制定或修订《关于促进城镇股份合作制企业发展的指导意见》

国家体改委曾于1997年制定了《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》，共20条。《指导意见》对股份合作制企业的性质、法律地位、股权设置、企业治理结构、收益分配等问题作了规定，对推动股份合作制工作起了很好的作用，但这个文件中的一些条款已不适应目前的新情况。实践证明，股份合作制企业是中小企业制度创新的一种有效形式，也是集体、国有企业改制的一条重要途径，目前它在城乡大量存在，亟需政府的政策支持。建议有关部门制定或修订全国性的《关于促进城镇股份合作制企业发展的指导意见》，以进一步指导和规范股份合作制企业新发展。

（三）改善集体企业改革改制的政策环境

1、采取切实措施解决集体企业改制成本的支付。集体企业改制首先应安置好企业职工。在依法解除职工劳动关系时，应比照国有企业的政策给予经济补偿。经济补偿金按照不低于同一地区国有企业职工的补偿标准发放。离开企业的职工可用现金补偿。职工被新企业重新录用时，经济补偿金也可以作为个人在新企业的股权或债权。经济补偿在原改制企业的资产处置时优先支付。职工安置费用，原则上由改制企业自身资产解决，不足部分应允许从土地转让收益中按一定程序纳入改制成本。若仍有不足，则由财政予以支持，负责兜底，与国有企业职工享受同等政策待遇。

2、允许长期亏损、资不抵债的集体企业，按照《破产法》规定依法实施破产，银行债务享受与国有企业同等政策待遇；银行债务较多但尚有发展潜力的集体企业应本着既有利于困难企业减轻债务负担，又有利于银行减少呆帐、坏帐的原则，允许改制集体企业的银行债务可以享受免息或打折还本等政策。

3、允许各类集体企业与其他所有制企业享受同等政策待遇，公平竞争；消除集体企业在产业准入、融资信贷、税收、土地使用、股票上市等方面的体制性和政策性障碍，为集体企业改革发展创造宽松的政策环境。

4、适当提高集体企业退休人员低保补助标准。对长期因关停无经济活动，未参加基本养老保险社会统筹，且无力缴纳基本养老保险统筹费的集体企业退休人员，建议在目前低保标准的基础上，适当提高救助标准，妥善解决这部分职工的基本生活保障。

5、鼓励和支持设立城镇集体经济发展基金。建议各地政府要结合《中小企业促进法》的实施，在扶持中小企业创业发展基金中划出一部分专项资金用于对职工持股企业的支持。国家也要鼓励有条件的联社和企业利用共有资产设立发展基金。其功能是用于发展集体事业，提高职工福利（包括退休职工的养老保险补充），激励人才，开展培训，合作互助等。这有利于维护全体劳动者的利益和集体事业的发展。

二、加快集体经济立法，以法律保障多种形式集体经济的健康发展

（一）修改和完善《城镇集体所有制企业条例》

《条例》自1992年实施以来，对促进城镇集体经济改革与发展起到了很好的作用，但是，随着改革的不断深入，社会主义市场经济体制的完善和发展，一些条款已不适应当前新的形势和城镇集体企业改革与发展的现状，建议立法部门结合城镇集体经济发展的实际，适时对《条例》予以修改和完善。

（二）加快合作经济组织的立法进程

改革开放以来，合作经济组织迅速发展，但城乡合作社至今没有明确法律地位，无法在工商部门注册。建议有关部门依据《宪法》的有关规定，进行深入调查和专题研究，借鉴已有合作经济法的国家和地区的经验，研究起草符合我国国情的《合作经济组织法》。通过法律来规范合作经济组织的行为，保护合作经济组织的合法权益，以促进各类合作经济的快速健康发展。

（三）积极修改好《物权法（草案）》中有关集体经济条款

根据全国人大常委会办公厅的要求，积极组织修改好《物权法（草案）》中有关集体经济的条款，重点是确立集体所有制不动产和动产的法律地位和权益保护，以及集体所有的范围等。

（四）尽快制定《集体资产监督管理条例》或《集体资产监督管理办法》

多年来，集体企业在改革发展中存在着集体资产被平调、侵占的现象，企业在改制中对集体资产的处置又缺乏法律规定和法律保障，致使集体资产严重流失。建议国务院有关部门尽快制定《集体资产监督管理条例》或《集体资产监督管理办法》，确立集体资产的出资人，规范集体资产的产权转让与变更，建立集体资产的运营与监督管理机制，健全规章制度，实行民主监督，维护所有者权益，使集体资产的所有者、经营者、管理者和监督者到位，各司其职各负其责，促进集体企业建立现代产权制度。

（五）制定《职工持股会管理办法》或《职工持股公司管理规定》

职工持股是改革的必然趋势，国外企业普遍存在。我国有关部门规定，公司职工持股会不具有法人资格，不能进行本公司以外的其他投资活动，只能成为本公司内部职工股的管理组织。这种规定有悖于党的十六届三中全会关于建立现代产权制度和“各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展”的要求。应当制定《职工持股会管理办法》或《职工持股公司管理规定》，确立职工持股会的合法地位，使职工持股会（公司）规范运行。

三、加强政府对集体经济的宏观指导和监督，充分发挥联社组织的作用

我国城镇集体经济大都属于中小企业，点多面广，形式多样。它的改革发展亟待社会和政府的指导与帮助。历史经验证明，没有政府的有力支持和帮助，集体经济就难以获得健康发展，就会遭受挫折。因此，建议国家发展和改革委员会作为集体经济管理指导的主管部门，适时为集体经济的改革与发展制定经济政策和发展规划，切实加强宏观指导和监督。各级政府部门应加快职能转变，加强和改进对集体企业的服务和监督，为集体经济在市场运行中创造良好的政策环境。

各级政府应积极指导和支持联社的改革创新，充分发挥联社的作用。中华全国手工业合作总社和各级联社组织，自20世纪50年代建立以来，对促进城镇集体经济改革与发展，保持社会稳定等方面作出了重要的贡献。2004年11月，黄菊副总理在写给总社六代会的贺信中强调指出：“充分发挥联社作为政府与企业间的桥梁纽带作用，积极推进总社和各级联社的改革、创新，加强自身建设，使各级联社成为政府部门的好帮手，为发展集体经济做出新的贡献。”贺信充分肯定了总社和各级联社的重要作用，在新的历史时期，总社、联社作为新型集体经济的联合组织，是党和国家方针政策的宣传者，是中小企业合作互助的组织者，是广大职工群众利益的维护者。联社通过改革创新，必将具有更广阔的发展空间，能发挥更好的作用。因此，在机构改革中要稳定联社组织，赋予其职能，给予其支持。鉴于各地情况不一，联社改革的模式要从当前实际出发，积极寻求法律定位，政府应支持联社成为行政事业单位、协会、企业联合体等多种形式；推进成员企业组织结构多元化，适时调整联社自身的运作方式，提倡和鼓励成员企业之间、职工之间的联合和互助合作；坚持“兴办经济实体，增强经济实力，强化服务功能”的办社方针，联社作为联合经济组织，有为才能有地位，有实力才能更好为企业服务，才能创造联社的未来；帮助联社履行好组织者和服务者的职能，成为政府联系企业的桥梁和纽带。

四、建立集体资产监管组织，加强集体资产的监督管理

建立现代产权制度是完善社会主义基本经济制度的内在要求，是构成现代企业制度的重要基础。在建立现代产权制度中，凡是有共同共有集体资产的企业或组织都应建立集体资产运营与监督管理机制，明确集体资产的所有者、经营者、管理者和监督者，并以法律规章明确各自的职责与权益。按法律规定，所有者必须是法人或自然人，因此，有集体资产的企业、组织需要确立或建立一个负责管理集体资产的组织，它必须是登记注册的法人，行使出资人职能。集体资产的分布和构成具有多层次性和多样性的特点，对不同范围、不同层次的集体资产应当实行分层管理和分别管理。按份所有的集体资产由于所有者分散，可以采取托管的方针，由专业机构管理；共同共有的集体资产，可以由共同共有的成员大会确定或建立一个集体资产管理组织进行管理。企业内劳动群众的共同共有集体资产可以采取设立基金会，也可以由工会作为出资人代表进行管理，或设立职工持股会作为出资人代表进行管理；联合经济组织范围内的集体资产可以采取设立集体资产管理中心、集体资产协会，或由联合经济组织自身或集体资产管理公司代表出资人进行管理；成员单位的共同共有集体资产，也可以委托给联合经济组织采取设立集体资产管理委员会或其他形式进行监督管理。共同共有集体资产的分割，应当严格按照法律法规的规定办理。

五、尊重集体企业改革改制自主权，切实保护企业和职工的合法权益

要推进政企分开，理顺集体企业与政府主管部门的关系，真正把改革改制的决策权交给企业和职工。集体企业改革改制的方针经职工（代表）大会审议通过后，只要符合国家法律和政策规定，民主程序健全，按照《行政许可法》，主管单位和政府部门就不应再进行干预和审批。企业已经清产核资界定产权，要确保产权界定的有效性。没有界定产权归属的要抓紧清理，任何部门、单位和个人不得随意上收、平调、侵占、私分企业集体资产。

六、加强对集体经济基本理论与实践问题的研究，促进集体经济健康发展

集体经济作为公有制经济的重要组成部分，继续支持和帮助多种形式集体经济的发展，这是党中央的一贯方针。但在贯彻执行过程中，这一方针并非为人们特别是一些决策部门和领导所普遍认识，集体经济在改革发展中许多基本理论与实践问题还没有得到真正的澄清，出现对集体经济理论与认识上的模糊甚至混乱。例如，何谓集体经济，它的性质、基本特征以及与市场经济体制的关系是什么?多种形式集体经济的发展需要采取哪些方面的方针政策、法律法规措施?联合经济组织的性质、功能是什么，如何实施法律定位?如何对待、处置集体资产等等，这些问题都是关系到集体经济要不要继续发展，如何发展的一系列重大问题。这些问题如果不解决或解决得不好，就会影响到集体经济的生存与发展。因此，亟需从理论与实践的紧密结合上，立足长远，着眼于对当前实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展，坚持创新精神，与时俱进，用改革与发展的办法，认真加以研究解决。通过澄清基本理论与实践问题，使集体经济在创新中获得新的动力，求得新的发展。要不断加强对集体经济的媒体宣传，用正确的舆论引导集体经济的深化改革和健康发展。要大力宣传党和国家对集体经济的重大方针、政策、法律、法规；宣传集体经济在新时期的重要地位和作用；宣传勇于探索新型集体经济的成功企业经验和经营者的开拓创新精神，弘扬他们为实现劳动者共同富裕所作的无私奉献精神。建议国家发展和改革委员会、国务院发展研究中心牵头组织召开城镇集体经济改革发展高层论坛或研讨会，以进一步推动城镇集体经济的改革发展。