新农村建设必须增强村级集体经济实力

民建上海市委调研部部长  庄子群

一、上海市郊村级集体经济正在弱化

长期以来，由于农村土地的集体所有性质，使乡镇和村级组织从经济形态来看，主要表现为集体经济。改革开放之后，随着乡镇企业大量发展，非农经济快速兴起，农村的集体经济迎来一个辉煌时期，一些村镇凝聚了财力，依靠自己的力量改变了面貌，改善了农民生活，在向城市化推进过程中画上了浓彩的一笔。但是，农村的经济改革也同城镇一样，当乡镇企业度过发展的黄金时期，面临日益激烈的市场竞争时，许多地方都采取了改变所有制的方式。上海市郊也不例外，我们调研所到的一些村镇，原有的集体企业基本都已改制，成为各种形式的私营或股份制企业。因此，村镇一级在卸下包袱的同时，也把曾经的经济支柱扔掉了。

从数字上看，2005年上海郊区10个区县1887个行政村，拥有村级集体净资产总额232.2亿元，村级经营净收益总额为15.2亿元；全市村级可支配收入总额43.37亿元，村级平均可支配收入为228.19万元。但是，目前村级集体经济的主要收入来自于土地流转、标准厂房和仓库出租等经营，已经越来越依赖于土地收益。

二、市郊村级集体经济发展的主要问题

上海市郊村级集体经济的发展除了面临区域性不平衡、后劲不足等问题外，还承担着越来越大的社会功能。

首先，近郊与远郊差别很大。一些毗邻市区的村镇，由于处在发展商务的有利位置，级差地租带来了丰厚的收益；一些落户工业较多的村镇，也有着稳定的租金和税收奖励；而偏远市郊及以农为主的村镇，则经济状况不佳。据统计，目前低于全市平均村可支配收入水平228.19万元的村要占75％左右，其中可支配收入在30万元以下的村要占31％；按照各区县对经济薄弱村划分的标准，全市现有经济薄弱村300多个，约占行政村总数的20％左右。

其次，村级集体经济的发展后劲明显不足。一方面，土地资源成为村级集体经济发展的最重要资源和决定性因素，然而目前可利用的非农建设用地越来越少，使集体经济缺少了发展基础和发展空间，要发展就要转型。另一方面，农村集体经济缺乏人力资源的支撑，尤其是村级集体经济带头人年龄大、知识老化、缺乏经营意识和创新能力，造成集体经济发展决策缺能人、生产缺技术、产业缺项目。

第三，集体土地的产权关系不清。农村土地是农村集体经济中的重要资源。虽然通过“联产承包”重新赋予了农民土地使用权，然而，农民并不能以产权主体的身份行使职能，集体资产集体经济组织成员共同共有的产权关系并没有从根本上改变。突出表现在：一是土地所有权归属不清，所有权主体缺位。乡镇政府是国家基层政权组织，村民委员会和村民小组则是村民自治组织，它们都不应是经济实体，严格地讲都不宜充当土地所有权主体。按有关法律规定，作为农村社区组织成员的农民个人也不是所有权主体，只有农民集体经济组织才是土地所有权主体。显然，在实际中土地所有权主体缺位。二是土地所有权现行的代理人权属不清，造成产权主体错位。现实中，农村社区行政管理层代理农民集体经济组织的职能，乡镇政府、行政村委员会既是国家基层政权的管理者，同时也是农民集体经济组织的产权主体代理人，他们有的与本地区土地权益有直接联系，有的只是间接联系，有的则根本没有联系，造成产权主体错位。

第四，村镇集体经济承担了过多的社会职能。突出表现在村级组织承担了越来越多的公共管理职能和社会公益福利事业，包括农民福利、合作医疗、卫生保洁、社会治安、文化服务等职能，也承担了村级道路、危桥维修、生活饮水、办公室、卫生室、活动室和便民服务点等工程建设服务。市郊数百万外来人员主要租住在农村，嘉定马陆每个村要聘用20几个协管人员。这些需求导致办公管理费用和社会公益福利事业支出明显上升，有的村支出项目多达60多项，而许多本应由公共财政负担的，实际上却由村级集体经济承担了。这就使得那些经济薄弱村根本无力兴办村级公益事业和为村民办实事，或举债投入，负担十分沉重。

三、关于支持村级集体经济发展的几点建议

建设新郊区、新农村，改善农村环境，提高农民生活水平，离不开村级基层的组织协调，农民群众的积极参与，经济财力的必要投入，因此，村级组织必须掌握一定的经济实力，才能有效带领农民规划发展，推进各项工作。而且，村级集体经济组织离农民最近、最了解农民也最容易为农民了解，结成资产和劳动的联合有利于农村共同富裕、和谐发展。 

为此，就支持和推进市郊村级集体经济发展提出以下建议：

1.整体部署农村集体经济的发展

当前，要结合本市新郊区新农村建设的要求以及“1966”城镇体系的建设规划，在对现有1887个行政村进行调整、归并的规划布局过程中，要统筹中心村建设和农村集体经济发展。在行政村的布局调整中，要注重以强带弱、以好带差，要调整、撤并一批规模小、分布散、条件差的行政村；在农村集体经济发展中，要统筹考虑集体经济发展规划，给予村级集体经济自主发展村，并且实行差别化政策。

2.理顺农村公共产品的责任关系

当前，由农村集体经济所承担的行政性的公益性摊派名目繁多，必须引起政府的高度重视。村级集体经济是企业法人，不应该同时又是公共产品的责任人，更不能把村级集体经济异化为“自付经济”。事实上，这种严重的政企不分现象在村级经济中依然存在，不适当、不合理、不应该地加重了村级经济的负担，应予纠正。同时，各级政府应该成为农村公共产品的最大责任者和提供者，理应加大公共财政对农村的支持力度，并完善农民利益的各种补偿机制。

3.推进农村新型集体经济的发展

目前，郊区农村集体经济组织大都是村级的联合经济组织，如各种农民专业合作社：“合作社+农户”、“龙头企业+合作社+农户”、“农业服务实体+农户”等发展模式的新型合作经济组织。应该看到，完善和发展“公司+基地+农户”等模式的各类农业合作经济组织，实质上是继20世纪80年代初实行家庭联产承包责任制之后的又一次重大的组织创新和制度创新。为此，各级政府要实行政策倾斜，支持农村合作经济组织的发展，并且推动农村股份合作经营，形成风险共担、利益共享、共同发展的农村新型集体经济实体。

4.规范与完善农村土地使用机制

深化土地使用制度改革，鼓励和促进土地向规模化经营流转，规范土地向非农产业流转，确保农民利益。建议设立农村土地收益的专项基金，基金的来源包括新增的土地使用权出让金以及历年来多占农民利益的实偿通过财政转移支付注入专项基金，用于发展农村经济，改善农民生活、生产和居住条件，提供农村保障。此外，还可以培育土地事务中介机构和农地经营企业，建立土地储备机构以及设立土地储备银行和土地储备基金，有序、规范地进行土地流转，并形成共享、共赢的利益分配机制。

5.重点支持经济薄弱村的发展

从操作层面上来看，郊区农村集体经济发展的难点不在“亿元村”上，而是在经济“薄弱村”上，因此，当前要重点支持经济薄弱村的发展。建立工业反哺农业的良性机制，多方式、多渠道地扶持农村经济。一方面要加大财政支持力度，由公共财政更多地承担起经济薄弱村的公共产品供给，并保证村级组织的日常运转和各项正常开支的费用，维护农村的稳定。另一方面，要积极扶持经济薄弱村的集体经济发展，通过设立专项扶持资金、“一业一品”对口帮助等方式，进一步增强经济薄弱村的自我发展能力。

6.加强农村集体经济的人力资源建设

要紧密结合郊区农村村级基层组织建设的实际，注重加强农村集体经济发展所需要的各类经营人才、技术人才的培训，着力培育农村集体经济发展的领军人物。此外，还要积极开展与郊区农村集体经济发展相适应的职业技能培训，提高农民专业技能，努力培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，为农村集体经济发展提供人才资源的综合支撑。