发展新型集体农场　促进农业规模经营

——上海市宝山区农村发展新型集体农场调研

傅尔基

中共中央十七大报告明确提出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。近年来，上海市宝山区贯彻落实党的十七大精神，主要通过组建新型集体农场，加快推进全区农业规模经营，走出一条不同于上海市郊其他地区主要通过组建合作社、发展家庭农场、引入龙头企业来发展农业生产、增加农民收入、建设新农村的道路。

（一）

所谓新型集体农场，是指宝山区村级集体组织、镇农业服务部门按照宝山区相关政策、经过工商注册、集中承包和规模经营农民家庭承包土地的农业企业。到今年年中，全区4个镇已组建32个集体农场。

新型集体农场的集体性主要体现在集体承包土地、集体规模经营，不同于农民家庭承包土地、家庭经营，也不同于农民家庭承包土地的股份合作经营；新型集体农场的新型性则主要体现在集体承包土地、农场作为企业法人自主经营，新型集体农场必须支付来自农民家庭承包经营土地转包给集体农场的土地流转费，是作为市场经营的独立法人实体，自主经营，承担市场经营风险，不同于传统集体农场集体拥有土地、非企业法人经营，可以无偿使用集体所有土地，也不需要自负盈亏。

在新型集体农场里，村级集体组织、镇农业服务部门是新型集体农场集体规模经营农业土地的主体。按照宝山区相关政策规定，在相对稳定的农业区域，原则上由村级集体组织作为新型集体农场集体规模经营农业土地的主体；在过渡农业区域和农田比较少的村，原则上由镇级农业服务部门作为新型集体农场集体规模经营农业土地的主体。在已组建32个集体农场中，由村级集体组织作为主体举办的新型集体农场共有31个，由镇级农业服务部门作为主体举办的新型集体农场只有1个。

新型集体农场集体规模经营的农业土地来自宝山区农村农民家庭承包经营的集体所有土地经过合法流转程序转包（或称倒包、返租）给村、镇集体经济组织的农业土地。在组建新型集体农场、推进农业土地集体规模经营中，宝山区坚持自愿、依法、有偿的原则，积极引导农民将家庭承包经营的集体所有土地重新流转到村、镇集体经济组织，签订土地流转的相关协议书，再由村、镇集体经济组织与农场签订土地流转合同，并由镇农业管理部门鉴证。合同必须是由上海市农业委员会统一印制、编号的《上海市农村土地承包经营权流转合同》。《土地流转合同》和“土地面积确认表”一式五份，其中农场、村委会、镇政府、区农委、区财政各执一份。为保护农民在土地承包经营权流转过程中的利益，土地流转费的最低指导价为：用于粮食规模经营的每亩每年500元；用于蔬菜等经济作物规模经营的每亩每年800元；用于林果等其他经济作物规模经营的每亩每年500元。土地流转费由区、镇财政补贴支出，其中，区财政承担60%，镇财政承担40%。土地流转费归农民所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

由于宝山区农村农民家庭承包经营的集体所有土地一直是处于“确权不确地”特殊状态，即宝山区农村农民家庭承包经营的集体所有土地只有名义上经营权份额，实际承包经营的集体所有土地仍然归村委会掌管，近几年来主要是转包给外来务农者经营，收取转包费，再转分配给农民家庭，调查发现这种情况占了68%。因此，宝山区农村农民家庭承包经营的集体所有土地流转给新型集体农场进行集体规模经营，所要做的流转程序就是将村委会实际掌管、并且转包给外来务农者经营的农村农民家庭承包经营的集体所有土地转包给新型集体农场，由新型集体农场集体规模经营。

流转给新型集体农场的农业土地由新型集体农场集中规模经营。按照规定，集体规模经营面积必须达到300亩以上，可享受区、镇两级财政每年每亩土地流转费补贴等特殊扶持政策，同时照常享受各级政府扶持农业产业的其他政策。新型集体农场在本区范围内，跨村、跨镇经营土地，享受上述同等政策。宝山全区计划用2～3年时间，除公益林、经济苗木林以外的土地全部实行集体规模经营。本着先易后难的原则，到2007年全区实行集体规模经营面积不少于2万亩，粮食作物全部实行集体规模经营。在实现粮田集体规模经营的基础上，宝山全区计划再用3年时间，实现蔬菜、林果等其他经济作物集体规模经营。目前，宝山全区农业可安排耕地面积为6万亩，其中粮田1.7万亩，蔬菜2万亩，苗木绿化1.7万亩，果树0.3万亩，小宗经济作物0.3万亩。宝山全区村镇集体经济组织接受流转出来的农村农民家庭承包经营的集体所有土地19233亩，其中村接受16535亩，占全部农地的32.65%。其中，接受粮田流转16765亩，占全部粮田17800亩的94.19%，粮田的集体规模经营基本全覆盖；接受蔬菜流转1875亩，占全部蔬菜20000亩的9.4%；接受林果流转593亩，占全部林果20000亩的3%。

新型集体农场必须是经过工商注册、具备独立法人资格、实行自负盈亏的农业企业，能够以独立企业法人资格对外合约经营，向银行贷款，不像村集体经济组织无企业法人资格，不便于独立对外开展横向联合经营和负债经营。为此，新型集体农场都有明确的法人代表，选配了具有较强事业心、责任心、能吃苦耐劳的人担任负责人，并配备专（兼）职财务人员和农业技术人员。经新型集体农场正式招聘入场务农的农民一律作为农场职工。新型集体农场录用职工须填报“农场录用职工人员表”报镇政府审核确认，镇政府审核确认后报区农委审定。此表一式五份，农场、村委会、镇政府、区农委、区财政局各执一份。新型集体农场辞退或新录用人员，须重新填报“农场录用职工人员表”报镇政府审核确认，镇政府审核确认后报区农委审定。新型集体农场制定职工考核、管理规章制度，发放工资。新型集体农场职工的工资由两部分组成：政府补贴工资和经营效益的分配。宝山区、镇政府鼓励新型集体农场优先录用经营土地所在地的农民。新型集体农场吸纳本地农民人数必须体现规模经营的要求，从事粮食集体规模经营的，按每个劳动力平均耕种土地不少于25亩的标准吸纳本地农民就业；从事植蔬菜作物集体规模经营的，按每个劳动力平均耕种土地不少于5亩的标准吸纳本地农民就业；从事果树、花卉等其他经济作物集体规模经营的，按每个劳动力平均耕种土地不少于5亩的标准吸纳本地农民就业；从事林业集体规模经营的，按每个劳动力平均耕种土地不少于15亩的标准吸纳本地农民就业。根据上报数看，新型集体农场集中土地规模经营后，吸纳本地农民务农达976人，其中种粮737人。

（二）

在新世纪初建设社会主义新郊区新农村过程中，宝山区积极推进农业土地流转，组建新型集体农场，发展农业规模经营，取得了阶段性实效，主要是来自政府为主、各个方面力量的大力推动，得到财政为主、各个方面优惠的大量扶持，取决制度为主、各个方面形式的大胆创新。但是，与政府政策设计的意图和村镇干群的期盼还存在差距，主要表现在：

第一，新型集体农场的带头人稀缺。现在许多新型集体农场的带头人只是由村干部兼任，但是这一代村干部本身已经很少会种田，对于今后发展高效现代农业更是缺乏知识、管理和营销经验。这是制约新型集体农场保持旺盛、长足发展的至关重要的问题。

第二，新型集体农场的规模经营效益有限。由于新型集体农场的规模经营大多数是普通粮田，在粮食市场价格没有大幅度提高下，单纯依靠粮田规模经营很难提高每亩收益，粮田每亩300～350元纯收益本来就很低，在实行规模经营后没有明显变化，只是人均产出会增加。

第三，新型集体农场的产加销衔接、龙头企业带动不足。新型集体农场的粮田规模经营要想提高效益，必须走产加销“一条龙”道路，提高农产品附加值，但是，这需要大量产业投资和市场网络，仅靠新型集体农场自身很难办到，需要龙头企业带动。

第四，新型集体农场的本地农民加入务农不积极。由于本地农民靠近大城市，其对工资和劳动条件的要求相当高，普遍向非农就业2000元/月以上收入看齐，尽管宝山区对新型集体农场吸收本地农民当农场职工务农有鼓励政策，但是绝大多数当地农民没有加入的积极性，只有少数老农经过动员才愿意加入种田，显得寥寥无几，青黄不接。

第五，新型集体农场的农业规模经营的补贴资金拨付管理尚须到位，监督尚须跟上。由于新型集体农场的农业规模经营实施只有短短的2年多，补贴资金实施细则直到2008年初才颁发，实际补贴资金拨付还未到位，管理和监督更没跟上。在实际工作中，新型集体农场的农业规模经营的补贴资金是由村、镇垫付，由于管理程序没有建立和走上正轨的制约，区财政补贴资金拨付没有足额到位。这就影响到村、镇举办新型集体农场、发展农业规模经营的积极性，行动跟着区财政补贴资金政策的何时落实而定。

（三）

针对这些前进中问题，宝山区必须创新农业发展思路，改进产业组织制度，完善公共管理监督政策，推动新型集体农场的农业规模经营适应国际化大都市需求，促进农业持续增效，农民持续增收，推进富强、和谐的村镇建设。

第一，新型集体农场的农业规模经营必须转向农业高效经营和国内外中高档市场。

由于宝山地处特大型城市近郊，农业土地资源极为稀缺，土地和本地劳动力等各要素成本急剧上升，传统的普通的粮食种植业规模经营效益基本上被高昂要素投入成本抵消，因此，新型集体农场要促进农业持续增效，农民持续增收，亟需转向高层次、高附加值的高郊农业，尤其是转向“精致农业”、“设施农业”和“盆景农业”，种植经济作物，生产和销售高档或品牌瓜果蔬菜、花卉、水产、畜牧、药材等，对农产品进行精深加工，发展休闲农业等。

在发展高效农业中拉长产业链，如农产品加工尤其是深加工、休闲观光农业、设施农业、物流集散、中高档内外市场营销等方面，促使农业“接二（产）”“连三（产）”，让高效农业的效应真正体现在整个产业链的各个环节中，从而为本地农民创造更多的非农产业、农业加工业和农业服务业就业机会。

发展高效农业最大的困难在于市场开发。目前上海及周边尚无这样以高效农产品为主的集中市场。建议由宝山区政府出资在宝山办农产品交易市场（民间或多元产权经营都可以），搭建宝山及周边地区高效农业同国内外用户交易的市场平台，对宝山发展高效农业提供有力支撑。

借鉴工业园区的做法，划出特定区域农田，提供优惠政策和基础设施，大力向台商等国际著名高效农业投资者、经营者，以及国内其他地区（以及市内的南汇、嘉定等也可以）招商引资，产生集聚效应、品牌效应和示范效应。产品面向包括出口在内的国内外中高档市场。

利用大都市郊区地方特色优势产品，通过建立无公害农产品生产基地和标准化生产管理，培育打得响的、有一定市场的农产品品牌，推进特色农业、精品农业建设。同时，结合大都市郊区特点，进一步调整规划，拓展功能，建设具有江南水乡、田园风光的都市休闲旅游农业基地。

第二，新型集体农场的农业规模经营必须依靠高效农业龙头企业和善于经营能人。

新型集体农场的农业规模经营要由低效农业向高效农业转变，必须依靠龙头企业。龙头企业具有实力强、资金多、品牌响、市场广等特殊优势，通过龙头企业与新型集体农场形成利益共享、风险共担的内部运行机制，让龙头企业投资发展新型集体农场的高效农业，并将高效农业的生产基地与农产品国内外市场联结起来，将生产和专业化服务（销售、加工、运输、科技、生资供应、水利、机械作业等）联结起来，将产业链延伸下去，可以拓宽高效农产品的销售渠道，提高高效农产品的附加值，从而保障农业持续增效，农民持续增收。因此，除了国家对龙头企业的一些政策外，宝山区可自己出台若干政策，对农业龙头企业的融资担保、科技、基础设施、吸纳就业、解缴社保金、税费等方面给予大力支持。

新型集体农场的农业规模经营要由低效农业向高效农业转变，必须依靠善于经营能人。一是要按市场经济规律引进、选拔新型集体农场的带头人和人才。应制定相应吸引带头人和经营人才的鼓励政策。二是政策支持培训新型农民。按照中央的要求和宝山新农村建设的实际，加快培训有文化、懂技术、会经营的新型农民。其中重点是能从事高效农业的农民和创业者，以及能够从事非农产业的产业工人和创业者。三是政策鼓励干部下乡和当地青年学成回乡。可借鉴浙江长兴县“三个三”的经验（即三分之一的干部在县里工作；三分之一的干部从事调研；三分之一的干部下基层农村挂职），让更多的干部充实到基层第一线，优化新农村建设的干部队伍。应制定让当地青年学成回乡工作的激励优惠政策（参考市里吸引国外学子学成归来的政策），以改变宝山新型集体农场的农业规模经营以本地老年农民为主后继乏人的现象。

第三，新型集体农场的农业规模经营必须加大公共财政、政策和服务支持力度，加强补贴资金拨付管理和监督。

新型集体农场的农业规模经营需要加大公共财政和政策扶持的力度。公共财政要加大对社会化服务体系的投入，有计划地建设农产品产地专业批发市场、农产品物流中心，并加大储运等设施的建设。对规模经营单位要实行一定的优惠政策，鼓励规模经营单位出口创汇。在对农业直接补贴的基础上，在适当时候可考虑设立鼓励农业规模经营专项扶持资金，专项资金可主要用于规模经营粮田的直接补贴、农田基本建设、新型农具使用补贴、银行信贷的贴息或担保等。

进一步完善对新型集体农场的农业规模经营的农业服务体系，提高农业集约水平。按照农业区域化布局，调整农业技术推广机构设置和人员结构，建立由专业人员、农业劳动者、企业家等广泛参与的多元化的农技推广服务队伍，逐步形成符合产业导向的、与产业化龙头企业和行业协会作用相配套的社会化农业推广体系。培育社会中介服务机构。通过农业行业协会等中介组织，连接农业生产、加工、销售环节，加强政府与农民的沟通。

加强对新型集体农场的农业规模经营的补贴资金拨付管理。区、镇财政要将补贴资金纳入预算管理，确保资金及时、足额到位。补贴资金由镇财政预算外专户统一管理，实行专款专用。镇财政在严格审核农场土地流转补贴和工资补贴的基础上，填写“专项经费用款申请表”后交镇农业公司报区农委审核，区农委审核同意后报区财政局，区财政局审定后将补贴资金拨入镇财政预算外专户，随后镇财政配套补贴资金及时划到镇财政预算外专户。区、镇二级补贴资金进入镇财政预算外专户后实行单独核算，土地流转补贴资金由镇财政所拨付给各村民委员会，然后按《土地流转合同》的规定支付给具有土地确权资格的农民。

完善对新型集体农场的农业规模经营的监督机制和制约措施。区农委和镇农业管理部门负责对农场的指导和管理，特别是对经营面积和职工人数的监督检查，每季度抽查一次。区财政局和镇财政所负责补贴资金筹措、拨付、检查和管理。村委会对农场录用的职工名单和农场土地流转收入总额及分配方案实行张榜公布，张榜公布无异议后将土地流转费如数发放给农民，并备好领款签字单。二级政府的土地流转费补贴和职工工资补贴资金使用情况，每年年底由镇政府进行审计。

（作者系上海市发展改革研究院副研究员）