城市化进程中的村级集体经济

产权制度改革

——以上海市郊为例

刘明　陈培恩

在快速城市化的城郊地区，积极实施“资产量化到人”的村级集体经济产权制度改革，建立以股份合作制为主体的新型集体经济组织，是维护农民的民主权利，保障农民的根本利益，有效促进村级集体经济持续健康发展的重要保证。

一、村级集体经济产权制度改革日显迫切

城郊作为城市发展的前沿，随着工业化和城市化的快速推进，生产力要素和经济基础正在发生急剧的变化。从构建社会主义和谐社会的要求看，村级集体经济产权制度改革日显迫切。

1.村级集体经济组织社会责任没有减轻，但持续发展空间日益缩小。城郊地区的公共服务体制不断完善，村级公共服务的任务也越来越重。村级集体经济组织既要负担农民的社会保障、各种福利等支出，又要基本承担修桥铺路、水电设施维护、公共事业等项目的费用，社会管理费用逐年增加。在上海郊区，近郊一个村的年可支配收入必须在100万元左右，远郊村也要30万元左右，才能维持村组织的正常运转。以往依靠交通便利、开发成本低廉的优势，通过发展楼宇经济、厂房出租、仓储周转、小工业园区等项目取得经济效益，但随着土地的征用，不仅发展空间受限，而且原有的生存基础也逐步削弱。甚至有的村原来每年二三千万元的可支配收入，在征地后变得一无所有。多年来，政府注重外来资本的引进，各地纷纷出台一系列优惠政策，比较而言村级集体经济在立项拿土地等方面处于劣势之中。没有经济支撑的村级集体经济组织，已经无法承担原来的社会职能。

2. 撤村撤队面临集体资产处置，引发的矛盾和问题影响深远。大量征地使人均2分以下耕地的村、队面临撤村撤队。由于集体资产处置政策的前后不一致，引发诸多历史遗留问题；又因土地征用补偿水平与农民期望值的差距过大，而且如资产不实、投资失误、违规借贷、干部多吃多占、上级平调等种种因素，引发农民上访、集访量攀升。对基层而言，持观望态度，不愿意惹麻烦，拖延撤村撤队工作，问题矛盾逐步积累得更多；对农民而言，出于对管理层的不信任，往往注重短期行为，一撤就要求分，一分就使资产净光光，村集体经济组织失去生存发展的基础，无法保证农民的福利保障与长效增收机制的建立。何况，靠分集体资产度日的农民，由于劳动技能所限，无法适应城市化生活，吃光了积蓄又回过头来找政府。由此，引发的矛盾与问题的影响是长期而深远的。

3. 村级集体资产产权不明晰，形成主体“虚化缺位”问题。长期以来，村级集体资产产权不清，农民群众作为资产所有者地位虚置。从产权而论，农民应拥有村级集体资产以处置权为核心的所有权，但实际上农民对本村的集体资产很少有知情权、参与权，更谈不上处置权、监督权。在不少地方，村级集体资产经营实际上变成了一种特殊的“干部经济”。这种“干部经济”的表现有两层涵义：一是集体资产的经营由少数人参与掌控，二是集体经营的收益由少数人使用和分配。如一份调研报告中反映，有的村一年各种管理费支出达数百万，而广大农民基本得不到资产经营增值收益；有的村总资产已达到几亿元，但农民近10年来仅增收200元左右。

4.村级经济管理方式不适应新的发展形势，村务公开难以落到实处。随着改革的深入和工业化、城市化的推进，农村的社会结构、生产方式、组织形式和利益关系正在发生深刻变化，农村管理体制机制面临巨大挑战。目前的城郊地区，许多农民已转为非农户口，其中不少搬离了老的居住地，而新生居民不断增加，有的是技术人员和务工人员，也有进入村级集体经济组织的管理人员。原来的村党支部、村委会、村公司关系如何处理，新老居民的生产生活如何管理，成为摆在城郊地区面前的重要课题。尽管村民会议或村民代表会议是实行民主决策的主要形式，推进村务公开是加强民主管理的具体手段，但在实践中，对农村基层干部实施监督的制度建设尚未到位，运作如何主要靠村支书的基本素质。村务公开还不能保障民主管理制度的落实，如群众一直反映的村干部收入问题，还有不少在村务公开时是不能如实反映的。问题的根源，还是集体经济产权的虚化，农民没有确定自己所占的份额，很难表达自己的意愿。

二、坚持制度创新是村级集体经济产权制度改革的基本思路

回顾历史，我国改革开放以来的农村改革取得了巨大的成功，其实质是产权制度的创新。农村改革的第一步，以家庭承包经营为核心，建立农村基本经济制度和市场机制，保障农民生产经营自主权，奠定了农村市场经济的微观基础。农村改革的第二步，以农村税费改革为核心，调整国民收入分配，理顺了国家与农民的分配关系。目前开展的农村第三步改革，即村级集体经济产权制度改革，以促进农村上层建筑变革为核心，重点解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题，目的是使农村上层建筑更加适应生产力发展和经济基础的需要。

郊区村级经济是整个城市经济的重要组成部分，村级集体资产是广大农民长期辛勤积累的重要物质成果，是参与创造财富的广大村民的重要权属财产。村级集体经济产权制度的改革，必须根据郊区城市化实际情况，符合我国农村第三步改革的总体趋势，切实贯彻以人为本、科学发展的指导思想，实现村级集体经济持续健康发展，真正有效建立农民长效增收机制。

1. 以保障农民根本利益和集体经济组织合法权益为核心，确立产权制度改革的基本原则。我们认为，一是村民自愿原则，村级集体经济组织产权制度改革中所有重大问题的处理，自始至终要经村民大会或村民代表会议讨论通过；二是产权明晰原则，村级集体经济组织资产中的动产与不动产，只要是能够明晰的，在改制中都应明确；三是按劳分配原则，以农民在村级集体经济资产中贡献的大小，合理确定资产的量化方式，如上海市郊一般按村民1956年1月合作化起始的“农龄”量化资产；四是促进发展原则，由于村级集体经济地位的独特性，已经形成的生产力不能因为改革而遭到破坏，生产经营资本不能因改革而退出原有生产经营领域；五是村企分开原则，村级集体经济组织产权制度改革后，应按现代企业制度要求，建立健全法人治理结构，与村委会实行村企分、帐务分开。

2. 以解决集体产权“虚化缺位”和建立合作经济主体为突破口，推进村级集体经济产权制度改革。党在十六届三中全会决定中指出，要以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济，要使股份制成为公有制的主要实现形式。我们认为，村级集体经济组织推进以股份合作制为主体的农村改革，是郊区农村社会主义市场经济发展到一定历史阶段的必然产物，是马克思主义合作经济理论在新时代的新发展。新设立的村级股份合作制公司应具有如下特征：一是股份的分散性形成了所有权与经营权在公司外部分离，通过公司董事会聘任总经理等一系列内部管理机制实现“两权”在公司内部统一；二是内在的利益驱动和外在的市场压力，使公司经营目标追求利润最优化和长期化；三是公司实行按劳分配和按股分红的分配新模式；四是使经济社会重大问题的“村务公开”自然变成现实。

3. 以明晰村级集体经济产权和持续增加农民收入为导向，量化资产使农民变成“股民”。应以明晰产权为导向，把村级集体资产量化折股给全体村民，从根本上改变集体资产“人人有份、人人无份”的虚化状态，使农民转变成村级股份合作制公司的股民。年终按股分红，保证每年都能从村级股份合作制公司的经营收益中获得长期稳定的股金收入。股金连同农民的薪金（工资性收入）、租金（房屋出租性收入）、基金（社会保障及转移性收入），组成确保农民稳定性收益的“四金”收入来源。

4． 以试点推进村级集体经济组织改制和逐步完善政策措施为前提，保障产权制度改革健康有序发展。实施村级集体经济组织产权制度改革，是一项政策性、群众性很强的工作，涉及到社会安定与经济可持续发展，更涉及到千家万户农民的切身利益，必须高度重视、精心组织、稳步推进。要先行选择有条件的村级集体经济组织，积极试点并积累经验，不断完善改制政策，有序推进面上的农村改革步伐。对条件不成熟的村集体经济组织，要加强村级经济管理，制止新债，逐步化解老债；采取征地留用地制度，为建造商务楼宇、出租厂房形成优质资产取得土地；加强区域规划，对承担基本农田保护的村，专门在园区或商务地段划出土地，以政府投入掌握产权、让这部分村收益的方式为村产权制度改革奠定基础；采取综合扶持政策，帮助经济薄弱村脱贫致富。

三、统筹城乡发展是村级集体经济产权制度改革的实践主线

农村产权制度改革是所有制改革中最基本、最重要的制度创新，必须以统筹城乡发展、逐步破解城乡二元结构为主线，深入基层进行潜心研究，针对客观实际不断进行创新。

注重效率兼顾公平的农村产权制度是保障农村和谐社会建设、城市与郊区共同繁荣、郊区经济社会持续增长的关键所在。近些年来，浙东、苏南、北京、上海、深圳、济南等地的部分城郊农村，从各自实际出发，实施村级集体经济组织的产权改革，将经评估后的集体资产量化给农民，资产收益分配到人，形成适应现代市场经济发展要求的自主经营、民主管理、资源共享、风险共担的新型合作经济组织和运作机制。

1. 改革促发展、改革保稳定的效应逐渐在村级集体经济产权制度改革中凸现。村级集体经济产权制度的改革，对农村乃至整个经济社会发展产生着日益深远的影响。上海市闵行区的实践表明：一是集体经济在改革中得到发展。改制后的莘庄镇南马实业公司当年实现利润和税收，分别比改制前一年增长43.3％和82.9％；梅陇镇华二村的集体经济组织改制后，当年净资产增长30％，而且全体股民要求几年内不分红，全力以赴做大做优集体经济，预计5年内净资产可翻一番。二是农民群众在改革中得到实惠。七宝镇的九星村，实行部分资产产权制度改革后，年户均股金分红在5000元左右；虹桥镇虹五村改制后，其集体经济组织的股金年分红率保持在10％以上。三是管理体制在改革中得到优化。如九星村理顺了村集体经济组织与村党支部、村委会的关系，新的股份公司按现代企业制度的要求，建立健全了法人治理结构，实现了经济社会持续发展。四是村务公开在改革中得到推进。各项开支大幅下降，如莘庄镇明星村改制后仅招待费就比改制前一年下降70％左右，村务公开不再有“禁区”。

2. 因村制宜、不搞“一刀切”的做法使村级集体经济产权制度改革呈现多样化。在城郊地区，村级集体经济产权制度改革分为撤村改制与不撤村改制两种形式，比较而言前者更为迫切。如闵行区的村级集体经济组织改制的这两种类型，其共同点是可以量化的村集体资产，整体以股权形式量化给村民，村集体经济组织改制为股份制公司；而不同点在于对目前尚不可量化的村集体资产，撤村的由镇集体资产管理部门代管，不撤村的由村委会管理，待可量化时再按改制时确定的总农龄量化。在上海郊区存在的主要改革模式有：以村级社区经济组织净资产量化为核心的村级社区股份合作制改革；以农民的企业股权为主的村级企业股份合作制改革；以农民承包土地使用权入股为核心的村级土地股份合作制改革；通过征地留用形成商务资产的股份合作制改革；以承包地使用权为资产纽带的专业股份合作制的产权制度改革，等等。我们认为，只要改革符合生产力发展规律，不与国家现行法律法规直接冲突，有利于村级集体经济发展，可以使农民群众从中得到实惠，就应该大胆尝试，鼓励创新。

3. 民主参与、规范有序是保证村级集体经济产权制度改革顺利进行的必要前提。任何形式的村级集体经济产权制度改革，都必须遵循公开、公平、公正的“三公”原则，每一个环节都必须得到老百姓的认可，决不能仓促行事或在某些环节走过场。一般而言，规范的程序有以下几点：一是宣传发动并成立相应的改制组织机构，其中必须有一定比例的村民代表；镇集体资产管理部门具体指导，镇人大、纪检部门派员参加。二是核实资产，评估机构的选择与资产评估报告须由村民大会或村民代表大会审议通过。三是经评估确认的资产，按照“谁投资、谁所有”的原则由镇集体资产管理部门予以产权界定。四是确定资产量化到人的方法，每个人的量化份额都应公开并无异议。五是对改制后产生的新型集体经济组织，明确其经营运作方式。等等。此外，对改制后的村公司与村党支部、村委会的关系，村民的社会保障、原有债权债务等问题，也应有个正确处理方法，随之妥善解决。

4. 抓住关键、不断挑战村级集体经济产权制度改革中的难点问题。首先是解决干部层面的认识不到位、思想不进取、工作怕影响、发展没信心等问题。干群思想要达成一致，齐心协力搞改革和谋发展。其次是探索权证不清的土地量化问题。闵行区的做法是原则上不量化，但对土地归属要界定清楚，并由享有使用权的主体建立专账、有偿使用，待相关补偿费积累达到一定数额后再按改制时的量化比例进行分配（一般为增加股权）。第三是处理好集体股设置问题。不设集体股改制较为彻底，但为保证村福利和社会事业支出而设集体股的做法也有可取之处。第四是对村干部拿干股的做法应慎之又慎，经营者持岗位股的比例也不应过大。第五是国家有关部门应尽快研究并出台农村集体经济产权制度改革的政策，从工商登记、税收征管等方面，对新型集体经济组织加大扶持力度，促进村级集体经济既好又快发展。

（作者单位：上海市闵行区委政策研究室）