上海农村改革30年的回顾与展望

方志权

回顾上海农村30年的改革历程，研究改革给上海的农村经济社会所带来的深刻变化，总结上海农村改革实践的基本经验，这对于我们贯彻党的十七大精神，推动上海农村率先实现农业现代化和建设社会主义新农村，具有十分重要的意义。

一、上海农村改革30年的基本成效与主要经验

(一)农村改革的历史阶段

上海农村改革走过了30年的光辉历程，大致经历了三个阶段：

第一阶段：改革农村经营制度阶段。从党的十一届三中全会以来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，推行家庭联产承包责任制，建立了农村基本经营制度；废除人民公社，恢复了乡镇人民政府；突破计划经济模式，减少农产品统派购品种和数量；支持和促进乡镇企业发展，壮大农村集体经济，等等。这一系列放开搞活农村经济的改革措施，解放和发展了农村生产力，带来农村经济和社会发展的历史性巨变，主要农产品大幅度增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余；乡镇企业异军突起，带动农村产业结构、就业结构和小城镇发展；农民生活水平显著提高，上海农村总体上进入由温饱向小康迈进的阶段。

第二阶段：发展多种所有制经济阶段。从党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，继续高度重视农村改革发展。期间，实行乡镇企业产权制度改革、鼓励和支持个体私营经济发展、扩大对外开放引进外资，积极推进以公有制为主体，农村多种所有制经济共同发展，稳定和完善了农村基本经营制度。加强农业基础地位，推进农业和农村经济结构战略性调整，加强农村基层民主和基层组织建设，开创了上海“三农”工作的新局面。

第三阶段：统筹城乡发展阶段。从党的十六大以来，上海农村改革遵循“两个趋向”的判断，统筹城乡发展，制定和实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，采取一系列更直接、更有力、更有效的农村改革措施：实行税费改革，取消农业税以及农村的提留统筹，全面放开粮食购销市场和价格，对种粮农民和购买良种、农机具实行直接补贴，增加农业和农村基础设施建设投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强农业综合生产能力建设，发展农村义务教育和合作医疗等社会事业，推进农村综合改革，维护进城务工农民的合法权益，扎实推进社会主义新农村建设，从而进一步加强了农业、改善了广大农民群众的生活，为上海经济社会发展、保持社会稳定创造了重要条件。

(二)农村改革的基本成效

30年的上海农村改革成效巨大，有目共睹，具体表现在：

——农业增产增效取得重大成绩。改革30年来，上海农业基础设施建设不断加强，农业结构战略性调整进程加快，粮食稳定增产，农林牧副渔各业全面发展，农业生产布局进一步优化，农产品质量安全水平不断提高，农业经济效益逐年提高，都市农业功能明显凸现。目前已累计建成设施粮田102万亩，设施菜田15万亩；农业龙头企业435家，农民专业合作社705家，入社社员7万多人，带动农户13．5万户；每公顷耕地农机动力达到4．2千瓦；主要农作物和畜禽品种基本实现良种化；农业的土地产出率和抗御自然风险能力显著增强，种植业亩均产值达3500元，居全国之首。

——农村各项建设取得重大进展。改革30年来，上海农村经济实力明显增强，农村基础设施建设明显加快，各项社会事业取得明显进步，农民生产生活条件明显改善，农村基层组织建设得到明显加强，党群关系取得明显改善，农村社会保持了和谐稳定。农村城镇化率由1978的20％提高到2007年的65％；农村生产生活条件得到改善，城乡公共服务日趋均衡。已初步形成了覆盖全市的高速公路网，郊区基本实现村村通水泥路或沥青路，75％的村公交通达。

——农民持续增收取得重大成效。改革30年来，上海农民人均纯收入逐年增加，农民增收缓慢状况有了明显改观，农民增收的渠道更加多元化，工资性收入逐步成为农民增收的重要来源，农民的生活质量和生活水平明显得到提高。农民人均年纯收入从1978年的230元提高到2007年的10222元，增长了44．4倍；农村社会保障不断健全，目前全市已初步建立了由低保、农保、镇保、政府托底养老组成的广覆盖、多层次、分类施保的农村社会保障制度。

(三)农村改革的主要经验

30年来上海农村改革的主要经验有以下五个方面：

l. 坚持解放思想，勇于创新，是上海农村改革取得重大成就的首要条件。以解放思想为先导，上海农村改革始终坚持实事求是的思想路线，坚持实践是检验真理的唯一标准，推行家庭联产承包责任制；鼓励人们“敢闯”、“敢试”，坚持从实际出发，以“三个有利于”为标准，抓住机遇，勇于实践，大胆探索；坚持以经济建设为中心，扭住中心不放松，不断发展和壮大农村经济；坚持与时俱进，不断改革创新，促进农村经济又好又快发展。实践证明，只有坚持解放思想，充分调动广大农民群众的积极性才能保证农村改革和发展的顺利进行。

2.坚持尊重农民的意愿和首创精神，是上海农村改革取得重大成就的重要关键。农村改革事先并没有现成的经验和成功模式，是党的思想路线和农民群众创造相结合的产物。上海从家庭承包责任制兴起，到农业社会化服务体系的建立健全；从乡镇企业异军突起，到发展个体私营经济、引进外资，探索股份制、股份合作制等所有制实现形式；从发展农业产业化经营到组织农民专业合作社；从农业产业结构调整到推进农业现代化建设；从推进农村城镇化到社会主义新农村建设等等，都是广大干部群众解放思想，大胆尝试，大胆探索闯出来的。党坚持从实际出发，尊重来自农民的一系列创造，并及时加以推广，从而使农村改革发展不断推向前进。

3. 坚持维护好、实现好、发展好农民利益，是上海农村改革的基本出发点。党的十六大以来，为了促进农民增收，按照中央连续采取的一系列意义深远的重大举措，上海和全国其他地方一样，办成了多年想做而没有条件做的大事：率先在全国开展了农村税费改革，结束了2600多年农民缴纳“皇粮国税”的历史；实行了粮食直补政策，开创了直接补贴农民的先河；推进了农村义务教育“两免一补”，实现了真正意义上的农村免费义务教育；建立了新型合作医疗，减轻农民看病就医负担；出台了农村最低生活保障制度，构筑了农民基本生活保障线。使改革发展的成果真正让农民共享，得到了上海广大农民群众积极拥护，使改革取得明显成效。

4. 坚持把握“两个趋向”，统筹城乡发展，是上海农村改革取得重大成就的重要途径。统筹城乡发展是促进上海城乡协调发展，解决“三农”问题的根本出路。这几年来，市委、市政府加快实施“工业反哺农业，城市反哺农村”的政策措施，不断加大对农业和农村基础设施投入，加大对农村社会事业的投入，使农村面貌发生了巨大变化，农民得到实惠不断增加，农村各项事业取得历史性进步。

5. 坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，是上海农村改革取得重大成就的根本保证。农业是安天下、稳民心的战略产业，农村是全面建设小康的重点和难点，农民是中国革命和建设的根本问题。在加快推进上海社会主义现代化进程中，必须从战略和全局的高度重视“三农”问题。党的十六大之后，上海根据“三农”工作的实际情况，根据新的历史时期党对农村工作的新要求，审时度势，及时提出了要把解决好“三农”工作作为全党工作的重中之重，并在工作部署中真正落实重中之重的基本要求，确保了上海粮食生产的稳定增长，确保了农产品的有效供给，保持了农村稳定。

上海30年来农村改革贯穿一条红线，就是保障农民的物质权益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力。而这其中，解放思想，实事求是，是最根本的经验，有了这条经验，才能冲破僵化的体制和陈旧观念的束缚，进行建设有中国特色社会主义的探索，上海今后继续推进农村改革，必须要牢牢掌握这个强大的思想武器。

二、制约上海农村改革发展的深层次矛盾与主要问题

30年来，上海农村发生了巨大的变化，取得了巨大的成就，但也要清醒地认识到，与全国其他地方一样，目前上海农业和农村发展依然处在艰难的爬坡阶段，制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成，农村经济社会发展明显滞后的局面也还没有根本改变。目前，制约上海农村改革发展的深层次矛盾仍然是长期积累下来的城乡二元结构矛盾，适应社会主义市场经济的农村体制机制尚不健全，发展的内在活力不强。其突出问题主要有以下几个方面：

(一)农村基本经营制度需要在稳定的基础上不断完善

发展现代农业的一个基本前提是实现适度规模经营，但目前人多地少的基本国情以及家庭承包经营的方式客观上使得每个农户生产的土地呈现细碎化。在人口密集的上海郊区，这一情况更为明显。要在坚持家庭承包经营制度的基础上发展土地适度规模经营，必须加快土地流转，但碰到二大难题：一是由于不少地方建设加快，土地级差不断提升，土地流出方农民对流转价格的期望值越来越高，而受让方农民的农作物亩均产出提升有限，特别是种粮农民亩均产出提高难度更大。二是由于非农就业的不稳定，农村社会保障的不健全，土地对于农民的保障功能依然没有淡化，农民期望拥有一个长期稳定的土地承包经营权。当前，这种土地过分狭小的经营方式，制约了产业化、社会化、市场化的现代农业的发展，使农业的深层次改革处于“两难”的境地，传统的生产方式与现代农业发展的要求不相适应。

(二)农民收入增长缺乏长效机制

农民持续增收难度在不断加大，这在上海尤为突出。一是工资性收入增长潜力小。已转移出去的农村富余劳动力受学历、技能等因素制约，非农就业的层次相对偏低，提高收入难度很大；而尚未转移的农村富余劳动力，由于受年龄、就业岗位等因素影响，转移难度也相当大，农民增加工资性收入空间正在缩小。二是农业经营收入难增长。工农业产品的剪刀差进一步扩大，“粮价涨分，化肥涨元”，农村基层普遍反映，近年来农资价格大幅度上涨，将各项农业补贴的增收效应稀释。三是财产性收入来源少。依靠房屋出租、承包地流转途径增加收入有限。虽然近年来上海农民收入逐年增长，但城乡居民收入差距仍在拉大，2007年上海城乡居民收入差距拉大到2．3l：1。四是培育新型农民难度大。随着农村青壮年劳动力大量外出，一些地方农业“兼业化”、农村“空心化”、农民“老龄化”现象日趋明显，上海农村面临着促进劳动力转移就业与培育新型农民的双重任务。

(三)公共财政分配覆盖农村的体制尚未健全

一是公共财政覆盖农村范围过窄。长期的城乡二元结构制度，造成了公共财政资源配置城乡严重失衡。公共财政资源配置重点向工业和城市倾斜，城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，农村公共产品的投入尽管近几年来各级财政都安排一定的支出，但相比较而言，无论是总量还是水平，相对都较低，主要还是由县、乡两级财政直接承担，县乡两级财力有限，无力保证农村公共产品的供给，最终农村公共产品的投入还是要依靠农民或集体经济弥补配套，农村人口没有公平地享受公共财政资源，处于一种弱势地位，上海农村基础设施和社会事业发展仍然比较落后。二是基本农田农业生态效益的补偿机制尚未建立。不少基本农田与农业生态保护区为确保粮食安全、改善生态环境作出了巨大的社会贡献，但无法获得相应的补偿，需要在更大范围进行统筹。

(四)扶持农业政策缺乏长效的制度性安排

一是财政支农资金稳定增长缺乏量化比例。2006年一号文件提出财政支农资金确保“三个高于”、2007年一号文件提出“三个继续高于”、2008年一号文件提出“三个明显高于”。《农业法》也规定“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，但由于这些政策法律缺乏明确的比例关系，落实困难大。二是农业补贴政策有待进一步完善。现行的农业补贴主要还是靠政策调整，缺乏必要的法律支撑，随意性和变动性较大，通常是“少了补，多了不补”，这种政策影响农业生产的可持续发展。农民要求农产品多、价格下跌出现亏损时，政府也应有相关的支持补贴政策。同时，农业补贴对生产环节较多，对农业生产者的直接补贴还不够，即使补给农业生产者的，有的只是间接受益，不能得到直接的实惠和完全的利益。此外农业补贴的方式较少，有效的措施和手段还不多，特别是符合WTO《农业协定》规则要求的补贴方式更为欠缺。三是农业投入缺乏积累机制。由于缺少完整的农业发展布局规划，农业生产的不确定因素很大，农业设施建设常常由于工业化、城镇化的发展改变土地用途而拆除，造成投入浪费。另外，由于农村集体土地上投资建设的各类设施农业，不能作为财产登记，不能向银行作为贷款抵押，农业投入缺乏财产权制度。四是农民贷款难担保难问题突出。农业银行、农村信用合作社改为商业银行后，支农性为农服务的金融机构缺位，发展农业生产贷款难、担保难问题突出，现代农业发展缺乏金融支撑。

(五)村级组织的功能作用发挥面临新的问题

一是村级组织运转困难。随着政府公共管理和服务职能不断向村委会延伸，管理成本下移，加之许多公共事业建设需要村级承担一定数额的配套资金，造成村级支出增加。同时非农用地控制后，村级发展空间有限，特别是农业地区村级集体经济收入更少，造成一些村级组织负债运转。二是集体经济组织法律地位缺失。长期以来，国家对农村集体经济组织缺乏法律制度安排，农村集体经济组织没有独立的法人地位。近几年各地开展了农村集体经济产权制度改革的探索，由于缺乏配套政策，给这些组织的运作、经营带来了许多困难。三是村干部队伍老化。由于受城乡二元结构的影响，一般村干部的年龄偏大，学历偏低，收入偏少，加之优秀村干部进入乡镇公务员队伍的通道受到了限制。“工作干得再好，身份还是农民”，难以留住人才服务“三农”。

(六)“三农”管理体系相对薄弱

一是农村工作综合部门设置不健全。党委农村工作领导机构不少地方缺位，农村工作综合部门在机构设置、人员编制、管理职能等方面不健全，影响了“三农”工作的推进力度。二是基层政府中涉农管理部门不断弱化甚至消失。近年来在机构改革过程中，很多乡镇也取消了农业分管镇长，涉农管理部门不断缩减，影响了各项强农惠农政策的执行和落实。三是熟悉和了解“三农”工作的基层干部越来越少。不少基层干部反映，现在配备干部重学历、重年龄，因此在区县、乡镇一级干部中，学历高了,年纪轻了,但是“三门”干部多了，熟悉农村、懂得农业、了解农民的少了。

三、推进上海农村改革发展的对策建议

1. 继续加大统筹城乡力度，加快形成城乡一体化发展新格局。要着眼于改变上海农村落后面貌，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。围绕促进城乡经济协调发展，积极探索建立资源有偿使用制度和生态效益补偿机制。完善农业各项专业规划，探索建立本市基本农田保护补偿机制和办法；加强水源地保护，制定黄浦江等水源保护区的补偿机制和办法；加快制定公益林建设和管理资金筹措办法。通过建立城乡一体的经济社会发展管理体制和运行机制，调节各种利益关系，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，实现产业发展互动互促。

2.坚持农村基本经营制度的前提下，继续完善土地流转制度。在坚持农村基本经营制度长期不变的前提下，进一步稳定和完善土地承包关系，创新农业经营形式。要按照“依法、自愿、有偿”原则，以提供流转信息、开展政策咨询、指导合同签订、完善中介服务、推进承包纠纷仲裁试点为重点，积极探索健全土地承包经营权流转制度，发展多种形式的适度规模经营。要进一步强化土地承包经营者的权利和义务，充分调动农民的积极性；要按照国家统一部署要求，继续改革征地制度，完善征地程序；对现行的土地补偿标准进行改革，完善相关法律法规，建立科学合理的补偿制度，依法保护农民承包经营土地的各项权利。

3. 加强城乡统筹的制度建设。一是在全市层面，对城乡统筹发展做出详细的制度安排，如在公共产品、公共资源、公共财政如何实现统筹，使基层在推进统筹城乡发展中更有可操作性，并在资金、土地指标等方面支持农村经济发展。二是加快在市级层面出台粮食生产、基本农田、生态补偿机制与办法。

4. 创新强农惠农政策制度。一是稳定对农民的直补政策，加大农村基础设施投入力度。继续把粮食生产摆在更加突出的位置，保护和调动农民种粮积极性。二是市、区县公共财政对农业投入应明确具体操作性制度，把中央历年强调的“三个高于”政策落到实处。三是按照中央总体部署，加快农村金融制度改革，引导和支持各类金融机构到农村发展业务，培育各种形式的农村金融组织，鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，探索建立农业设施抵押担保机制，解决农民贷款难问题。四是为保护农民的生产积极性，对主要农产品生产成本、价格与农业直补政策实行联动挂钩，对农资价格与农资综合补贴政策实行联动挂钩，有关部门在批准农业生产资料涨价时，对粮食和主要农产品价格的补贴价格应一并考虑。

5. 加强和改善对“三农”工作的领导。一是健全党委农村工作领导机构，加强农村工作综合部门；党委和政府都应明确分管“三农”的负责同志。各级党委、政府的有关部门在工作安排、财力分配、干部配备上都要体现城乡统筹发展的要求。二是重视村级组织的地位和作用，“三农”工作具体实施的落脚点在村级组织，农村发展和社会稳定基础在村级，各级党委和政府应把工作重心下移，夯实农村基层基础。三是制定鼓励政策，引导高等院校毕业生和选派县乡年轻干部到乡村任职；制定有关政策，建立从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部的制度。四是鉴于各区县的情况千差万别，在推进农村改革发展过程中，必须坚持从实际出发，因地制宜，量力而行，探索建立和扩大农村改革试验点，加强对不同地区农村改革的指导，围绕全面小康和现代化建设目标，把上海农村改革不断推向深入。

(本文有删节,作者为上海市农委政策法规处研究员、经济学博士后)