上海郊区村级集体经济发展研究

孟  薇 顾吾浩

党的十七大报告指出，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，要坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务。村级集体经济是农村经济的重要组成部分，在新的历史阶段，研究探讨村级集体经济的发展，对于推进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。上海郊区农村的村级集体经济发端于1962年农村人民公社恢复“三级所有、队为基础”的管理体制时期，当时作为村级集体经济发展载体的村级单位是生产大队。经过上世纪80年代对原有农村人民公社政社合一体制的改革，实行政社分设后，目前，上海郊区农村的村级单位包括拥有农村集体资产的郊区行政村、“村改居”后的居委会以及承担村集体经济职能的实业公司等。

在现行的行政体系框架内，村落社会具有基层自治的性质，村级集体经济是村落自治成本的主要承担者。上世纪八九十年代，由于村办企业，尤其是村办工业企业的迅猛发展，上海郊区农村的村级集体经济经历了一个总体上比较繁荣的历史时期，村级集体经济对农村社会各项事业的发展做出了重大的贡献。新世纪伊始，随着原有村办企业的纷纷改制、迁移，农村经济结构调整，农村年轻劳动力大量转移，以及我国农业进入摆脱“黄宗熙定律”的“零税费”时代与新农村建设的全面启动，以收难抵支为典型特征的经济薄弱村现象便迅速地、异常尖锐地凸显出来，进而在整体上将村级集体经济问题从幕后推倒了台前：村级集体经济的去留、改革及发展模式，村级集体经济的功能定位、发展思路、发展空间、发展方向等问题已经、而且必将在今后相当长的一段时期内引起各方广泛的关注、思索与讨论。

一、上海郊区村级集体经济的发展特征

村级集体经济的收入结构有所调整。上海郊区农村集体经济组织的总收入由经营收入、发包及上交收入、投资收益、补助收入以及其他收入等5部分构成。在这些收入中，补助收入中的财政转移支付的金额是在2002年农村税费改革后，由市、区二级财政确定的，已经历时5年未作调整。财政转移支付和经营收入中的租赁收入属于村相对比较稳定的收入，而补助收入中的项目补助收入以及招商引资奖励等收入的取得都具有不确定性，有些项目如土地整理、地上地下设施补偿等补偿资金都是一次性的。在村级企业经历转制后，村级集体经济的收入结构从上世纪80年代的以村办企业上交利润为主转到主要依靠房地产租金收入为主，村级集体经济的收入来源大为萎缩。

村级集体经济的本年收益连续下滑。本年收益指标是衡量村级集体经济组织年度收、支余额的重要指标。据上海市农村经营管理站发布的统计数据，近年来村级集体经济组织总费用增长的幅度远大于总收入增长的幅度，从总收入中扣除总费用后的村级集体经济的本年收益部分连年下滑。2003年到2006年的4年间，郊区村级集体经济组织本年收益依次减15.3%、2.4%和19.7%。

村级集体经济发展呈现“马太效应”。村级集体经济的穷富分化现象不容忽视。从反映农村经济实力的重要指标——可支配收入（即农方收益，包括村级经营净收入、租赁收入、上级补助和其他转移性收入）来看，虽然总体上上海农村的经济实力在全国处在明显的领先地位，但经济薄弱村与富裕村并存且差距逐步拉大却是不争的事实。富裕村的村可支配收入最高可达数亿元，而有的经济薄弱村的村可支配收入却还不到10万元。村级集体经济的穷富分化现象在地域层面上更进一步地表现为近郊与远郊、纯农地区与非农地区的分化。

村级集体资产已有相当规模的积累。村级集体资产是村级集体经济组织成员共同劳动经营所得。经过几十年的辛勤经营与积累，上海郊区尤其是近郊地区的村级集体资产已有相当规模的积累。其中，近郊地区如闵行、嘉定、宝山及浦东新区村级组织农村集体资产净值都超过了25亿元。

村级集体经济组织股份合作制改革初显成效。以村级集体经济股份合作制改革的经验来看，总体上说，经过对村级集体经济股份合作制改革的村，村级集体经济的发展活力得以增强，农民收入水平得以提高，村级集体经济组织改革基本实现了集体与农民的双赢。闵行区虹桥镇10个村的集体经济改制为股份合作制经济后的10多年来，净资产从1996年的30164万元增加到2005年的219429万元，增长6.27倍；劳均年收入从1996年的17731元增加到2005年的21769元，增长近1倍。

二、上海郊区村级集体经济发展的问题

1.村级集体经济发展陷入资源困境

一是传统资源优势丧失。一直以来，农村地区发展经济的实质就是发展“土地经济”。从郊区廉价的土地资源中获取级差地租，是以往上海郊区发展村级集体经济的一种惯性思维。目前，发展村级集体经济的土地资源优势正有逐步丧失。据相关资料显示，在农村实行土地二轮延包后，由于大部分耕地按户分给了农户，留给集体的“机动地”和非农建设用地已经很少；而且，根据国家关于最严格的土地管理规定，在扣除基本农田保护区和水源、生态保护区的被环境保护政策控制土地以及被划入市级重大项目规划区而被征用的土地以外，其他各地的可利用非农建设用地愈渐减少。有些区域如近郊的闵行区，原有土地资源已基本处于开发利用完毕状态，有些村甚至通过到区外购买土地，建造标准厂房对外出租来增加收益；个别经济实力较强的村，因为在本区难以拿到土地，正转向区外、市外发展。地根的紧缩，使发展村级集体经济的传统模式面临被淘汰。二是优质资源严重匮乏。几十年城乡“二元结构”的制约，给当代的村落社会带来的最大、最深远的影响当属人才等优质资源的严重短缺。据上海市政协组织的一项关于农民素质的调查，初中及以下文化程度的农民大约占郊区全部农民的60%；而城乡之间并没有随着经济的发展而建立合理的人才流动机制，优秀的人才从乡村只出不进，农村地区的青年人和较高学历者不断外流、从事二、三产业，农民子女大学以上文化程度者大量流出农村；上海农村尤其是远郊农村的高层次人才奇缺、农村人口老龄化的速度加快，由原来的慢于城市而转向现在的快于城市；留在乡村务农人员多半都属走不出去的“4050”人员，从乡村内部选举出的村级组织的领导大多学历较低、年龄老化，接受新知识的愿望、开拓创新的意识、乃至资产经营的能力都不强。此外，边远农村地区的基础设施仍显薄弱。土地资源优势的丧失，迫使村级集体经济发展必须告别传统模式，而优质资源的严重短缺，将使得村级集体经济在短期内难以与新经济模式有效对接。

2.村级集体经济发展思路的误区

在经济发展受到政策、资源等方面制约的村落，村级集体经济普遍缺乏发展思路。除了基层干部所反映的“啥也不能干”的无奈以外，还产生了一种观点，认为村级集体经济不能再发展了。这种观点大体上是基于如下的背景：村级集体经济基本上不再具备招商引资、发展工业经济的条件了。这恰恰表明了两个关键的问题：其一，我们过去的工作思路存在问题，为什么一定要将村级集体经济的发展局限于对外招商引资、发展工业经济上呢？村级集体经济的发展与否与村级工业经济的发展与否是两个并非等同的范畴，改革开放初期“无工不富”的观念在新的历史阶段需要作相应的调整。其二，现有村级资源状况将严重制约村级集体经济的拓展方向与拓展路径。

3.村级集体经济负担加重

近年来，由于政府公共管理职能不断向村级延伸，致使村级组织聘用的条线人员增加、农村社会事业项目增多；在其他支出部分，各种创建活动的成本可观，各种变相摊派也仍时有发生。因此，村级集体经济的支出迅速膨胀。一些村甚至负债建设村级公益性项目。据市农委2007年组织的经济薄弱村调研报告显示：2006年，崇明县216个村支出总量12739.7万元，平均每个村59万元。支出项目繁多，有的村多达30余项，其中刚性支出34.4万元，弹性支出19.6万元，其他支出5万元。

4.城市化对村级集体经济产生负面影响

在郊区快速的城市化进程中，尚缺乏对村级集体经济发展的统筹安排和合理保护，由此给村级集体经济发展带来的一系列负面影响不容忽视，表现在：处于规划调整和市政重大工程建设区域中的村，土地被征用，使原来建立在土地资源基础上的村级集体经济的发展空间大大缩小，有的村原来每年有上千万元的可支配收入，在征地以后这些收入则全部失去；而且在目前动迁补偿方式单一、动迁补偿标准不高的情况下，企业动迁的赔偿金、宅基地补贴、解决吸劳和征地养老等事项更是加重了动迁地的村级集体经济的负担。城市化进程中的大量征地，使人均耕地2分以下的村要面临着更大的变动：撤村改制。在实践中，曾经有的村一撤村就将原有集体资产中除上级政策规定不能分配而上缴的以外，其余资产都一次性地全部分配到原集体经济组织成员个人，此后的居民点建设过程所需的社会公益性事业的巨大开支则全部转嫁到政府补贴上；而撤村改制后建立的资产经营公司，又是一类特殊的“公司”：要按照一般的公司形式运作、作为普通的纳税主体、在税收方面没有享受到任何优惠，同时还要承担起村级社会公共事业管理的职能。

5.村级集体经济组织与村委会关系尚未理顺

作为一种经济形态的集体经济，它目前所表现出的缺陷，并不是上海郊区农村所特有的、而是在我国广大农村地区普遍存在的一个问题。在实践中，除了已经引起重视的村级集体济组织长期存在的权属不清、产权模糊、责任不能、经营不善、核算模糊的问题，村委会与村级集体经济组织的关系混乱又成为新时期比较突出的问题。上海社会科学院社会学研究所对上海郊区农村的一项调查表明：如今，村级集体经济发展的重点不在农村内部而在外部；村级集体经济活动和管理与村民的联系普遍减弱。立法上对于“村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其它财产，又应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”的表述是模糊的。而在实践中，往往由村委会代行村级集体经济组织功能，因此，事实上使村级集体经济成为少数村干部支配的经济，而非村级集体经济组织成员经济。农村的村干部虽然按村委会组织法进行了“直选”，但候选人一般由上级党组织内定，村书记主任一般都由一人兼职，有的还一身兼三职。村干部工作的定位和重点偏向于“向上负责”，政府体系多层化的压力由“镇”向下传导到了自治的“村”。对于经济比较薄弱的村，村落的治理缺乏基本的经济支撑，治理效率很难有突破性的进展或渐进性的提高。

6.农村集体资产管理存在严重弊病

相当规模的村集体资产是经村级集体经济组织成员长期辛勤积累而来的，必须管好、用好这些资产、确保集体资产的保值增值。由于村集体资产变迁历程的复杂性等原因，使得尽管在一些村集体资产管理实践中显露出现代化、科学化的苗头，但是在纵、横两个维度上的推进都比较缓慢。目前上海郊区村级集体资产管理体制和机制总体上与有效实现集体资产保值增值的目标不相适应：一是权属界定上的“短视行为”。对集体产权的权属界定的必要性仍然认识不足，认为只有到村、队撤制时，才有必要对集体资产进行清产核资工作。二是经营主体缺位、政企不分。相当多的集体经济组织并未建立起相应的集体资产经营管理机构，由于前述的村级集体经济组织功能由村委会代行等原因，财政转移奖金和集体收支相混。三是未建立起相应的问责追究机制。近些来，各级政府相继出台了一系列的法规和制度，在财务、审计、村队撤制等方面加强对农村集体资产管理工作的系统性指导。但在集体资产管理实践中，依然存在的不严格遵循法规制度、对资产的管理流于形式等弊病，而目前尚缺乏配套的问责追究机制，造成的损失却转嫁给集体经济组织成员。

三、村级集体经济发展的对策建议

审视村级集体经济发展现时所遇到的矛盾、问题、困惑，使我们感到，走过了几十年历程的村级集体经济，现在已经走到必须对其认真研究的时刻。

1.村级集体经济的发展趋势

由于我国目前的村级集体经济建立在农村土地集体所有制的基础上，因此，考察村级集体经济的发展趋势，必须分析土地集体所有制问题。在我国，集体所有制是公有制的两大板块之一，从土地集体所有制产生的那个时刻起，村级集体经济这个“壳”就诞生了，只要所有制的性质没有改变，村级集体经济这个“壳”就必然存在。我国现阶段的制度安排决定了不论村级集体经济是否发展，它都必须存在；既然村级集体经济必然存在，因此，在条件许可的情况下，还是应尽可能地发展村级集体经济，因为村级集体经济对于社区成员——农民来说，利益更直接、更现实、更能共享。同时我们也注意到，目前，从集体所有制这个权属边界模糊的“壳”所发射出的各种矛盾因素，又反弹回来，向这个“壳”发起了有力的冲击。从对“小产权”房事件的关注到通过土地资源的合理流动和市场配置提高农业生产率的呼声都预示着：长远来看，集体所有制这个“壳”最终将形成新的实现形式。

2.发展村级集体经济的新思路：“三服务”

村级集体经济“内生”于乡土社会的沃壤。不论村级集体经济在经营过程中所从事的一次、二次还是三次产业，是终都应该是为农村、农业、农民服务的。根据有关资料记载，最初的严格意义上的“家庭联产承包责任制”包括3根支柱：一是“大包干”，二是合同制，三是干部责任制。然而，家庭联产承包责任制在以后的实践中却产生了严重的变形。国家和集体（干部）应承担的责任，包括生产资料的购置、借贷、劳务等生产要素的互换，以及产品销售等农业生产的产前、产中、产后系列化作业任务逐步地通过“包干”转移给了农户，而对集体与农户关系的理解，甚至退化到只局限于年终的分红与否。由于集体与农户两个经营层面之间缺乏有机的关联，双层经营体制难以激发出和谐、共振的效果。因此，应将村级集体经济发展的重点从农村外部回归到农村内部，村级集体经济应始终立足于“三服务”——服务于农民、服务于农村、服务于农业。当前阶段的郊区村级集体经济，尤其是不再适宜招商引资老套路的村级集体经济应在农民增收、减轻农村贫困的问题上，采取因地制宜的策略加强自身的服务功能。“三服务”实质上是将村级集体经济的发展引到了服务经济的思路上，在一定程度上，正是将村级集体经济回归本源。我们在纠正原有工作思路误区的同时，也要防止陷入新的误区。生产性服务业不是只有为工业生产所服务的行业，能够为农业生产提供服务的行业也属于生产性服务业。显然，村级集体经济具有发展农业生产性服务业的天然优势。村级经济服务功能的发挥有助于推动农业产业结构的升级优化。例如，可以推广来自部分基层的建议和措施，鼓励村集体与农技组织、供销社、农业龙头企业等开展合作，发展生产服务型、科技推广型、股份合作型等各类农村专业协会、专业合作社和专业中介组织，在提高农民收入的同时，以服务开辟市场，实现自身发展。

3.加大对村级集体经济相关政策法规的配套研究

当前，村级集体经济的发展正处于关键期，由于村级集体经济问题本身的复杂性、系统性、混乱性，使得必须从法律、政策、实践等多个层面、多个角度，加强对村级集体经济相关政策法规的研究，使村级集体经济问题从历史上的政策、法规的盲区走向政策、法规理性的集聚区。例如，对于村级集体经济组织与村委会的关系以及村落的内部治理及改革等问题，从立法上加以理顺；对于对村级集体经济发展有重要影响的土地资源，要制定对其严格管理、规范征用的相关政策，并进一步研究明晰土地产权的可能途径；在财政金融政策方面，结合上海郊区农村的实际，研究分层次提供农村公共产品的次优供给模式以及突出财政转移支付的公共性、公益性，体现差别化的具体实现路径；研究创新农村金融体系和建立多种形式的担保机制的途径。此外，还要及时总结村经改工作的成功经验，保护并推广已经取得的成果。同时，加强研究、积极解决村经改工作中遇到的难题，如村级集体经济组织改制的工商变更问题、村级集体资产评估和处置的监管问题，进一步为村经改工作提供有力的政策、法规支持。

4.赋予“生态贡献”以应有的价值

一些处于基本农田保护区和生态保护区的村，由于规划和政策的原因，土地被严格控制，很多村干部感觉“啥也不能干”，而转移支付又存在着“师出无名”的问题，即政府部门有余力对经济薄弱村进行转移支付，但是苦于没有“名义”或政策对上述地区的村给与公共财政的转移支付。其实，正是这些村执行了基本的生态保护职能。而当今上海郊区的农业除了具有为城乡居民提供丰富的农产品的功能以外，还增添了维护大城市生态的重要功能。因此，处于基本农田保护区和生态保护区的村，“干”的正是“生态的事业”，在传统的财富观正更多地被融入“绿色价值”的趋势下，“贡献”的“生态”也应被赋予合理的价值，享受到“生态”的所有主体都有理由被要求为此价值“埋单”。“埋单”可以采取多种具体的形式，如采取以“生态”的名义持续性地通过税收、政府转移支付的“埋单”形式；或采取通过土地储备途径，为基本农田保护区、水源涵养林、水源保护区的村预留发展用地的“埋单”形式。

5.资源整合：打造优质资源、挖掘存量资源

一是采取“内源型”的人才选拔和培养机制。通过“外源型”选拔和培养的人才，在短期内很难融入根深蒂固的乡土文化，干部和村民之间容易形成矛盾和对立，因此，现阶段人才选拔和培养要着眼于村落社会内部，即“内源型”的人才选拔和培养机制。最直接、可行的办法是加大对现有村级干部的培训，逐步以科学化、现代化的理念提升村级集体经济、社会管理水平和档次。同时，可以考虑将国家公务员制度与村民主选举制度有机结合，通过合理参照公务员制度体系，对村民民主选举出的村级干部加以考核，对其中优秀的村干部可录用为国家公务员。二是盘活存量资产。挖掘整理现有闲置的非农建设用地及房产；对已批的工业用地进行二次规划开发，通过改建、动迁、收购、资产重组等多种方式，引优逐劣，尽可能提高土地利用效率；加强对集体资产的收益管理；以投资、租赁等形式寻找盘活处于闲置状态的集体存量资产的多元化途径。

6.加快实现村级集体资产管理的规范化

一是要加快推进村级集体经济股份合作制改革，通过集体资产量化到人，切实解决原集体资产虚置问题，由少数（下转第14页）（上接第22页）村干部支配的集体经济变为社区全体成员共有经济。二是要按照相关的法规和制度，严格处置农村集体资产、规范集体资金的使用、加强对集体资产的审计监督和财务管理；尤其要重视清产核资工作，防止权属界定上的“短视行为”，打好基础、以绝后患。三是尽快建立起相应的问责追究机制。集体资产管理的法规和制度架构已日趋完备，必须采取有针对性的措施切实保障法规和制度的贯彻执行，避免出现法规和制度形同虚设、有法不依的状况，对不执行各级政府的法规和制度或执行不力，在财务、审计、村队撤制过程中对集体资产管理、分配存在不规范操作，给集体经济组织带来一定损失的，要坚决追究相关人员的责任。在管理体制方面，要科学设计一个普遍的、合理的集体资产管理体系，逐步实行村委会自治组织与村级集体经济组织的分离，完善村级集体经济组织法人治理结构，以进一步强化对农村集体资金、资产和资源的管理。

（作者：孟薇为上海社科院助理研究员，顾吾浩为上海市农村经济学会常务副理事长）