关于村级集体经济产权制度改革的思考

刘  明

党的十六大以来，中央连续四年发布了以“三农”为主题的1号文件，是中央出台的支农惠农政策最多、力度最大的时期，是粮食连续增产、农民不断增收、农村稳定发展的最好时期。但是也应该看到，目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民增加收入的长效机制尚未形成，破解城乡二元结构与实现城乡统筹的体制机制尚未完全建立。因此我们认为，在近郊快速城市化地区，应该率先实施“集体资产量化到人”的村级集体经济组织改革，建立以股份合作制为主体的现代企业制度，保障农民的资产权益，维护农民的民主权利，有效地促进村级集体经济的持续健康发展。

一、从建设和谐社会的高度认识村级集体经济产权制度改革的重要性

长期以来，国家为了保证工业发展，保证城市居民所需的农产品供给，通过工农业产品价格“剪刀差”和税收，利益向城市倾斜。据估算，仅1990～1996年，我国农民为国家工业化和城市发展提供资金积累超过2万亿元，大约相当于全国资本存量的2／3。在城市化、工业化的征地中，由于征地补偿制度的缺陷及其他因素，近20年中向农民征用土地资产达2万亿元以上。近郊地区作为城市扩张的前沿阵地，随着工业化和城市化的快速推进，从构建社会主义和谐社会角度考虑，对农村集体经济产权制度改革的要求日益迫切。

1.村级集体经济组织社会责任没有降低，但持续发展空间日益缩小

城市近郊地区的公共服务体制不断完善，村级公共服务的任务也越来越重。村级集体经济组织既要负担农民的社会保障、各种福利等支出，又要承担修桥铺路、水电设施维护、公共事业等项目的费用，社会管理费用逐年增加。随着土地的不断被征用，不仅发展空间缩小，而且原有的生存基础也逐步削弱。甚至有的村原来每年有二三千万元的可支配收入，在征地后变得一无所有。多年来，政府注重外来资本的引进，各地纷纷出台一系列优惠政策，但当地村级集体经济在立项使用土地等方面却处于极大的劣势之中。

2.撤村撤队面临集体资产处置，引发的矛盾和问题影响深远

大量征地使人均耕地2分以下的村、队面临撤村撤队。而没有经济支撑的村级集体经济组织，再也无法承担原来的社会职能，无法保证农民的集体福利与长效增长机制的建立。而且，靠撤村撤队分得集体资产的农民，吃光花光了这些资产，今后过日子又有问题，而由此引发的矛盾与问题影响深远。

3.村级集体资产产权不明晰，形成主体“虚化缺位”

长期以来，村级集体资产产权不清，农民群众作为资产所有者地位虚置。农民对本村的集体资产没有知情权、参与权、监督权，尤其是没有处分权。许多地方的村级集体经济，实际上变成了“干部经济”。这种“干部经济”的表现有两层涵义：一是集体资产的经营由少数人参与掌握，二是集体经营收益由少数人控制、使用和分配。如有一份调研报告反映，有的村一年各种管理费支出达数百万元，而广大农民基本得不到资产经营增值收益。

二、从城乡统筹发展的角度设计村级集体经济产权制度改革的对策思路

回顾历史，我国改革开放以来的农村改革取得了巨大的成功，其实质是产权制度的创新。农村改革的第一步，以农村集体土地家庭承包经营为核心，建立农村基本经济制度，保障农民生产经营自主权，奠定了农村市场经济的微观基础。农村改革的第二步，以农村税费改革为核心，统筹城乡发展，调整国民收入分配，理顺了国家与农民的分配关系。目前开展的农村第三步改革，以促进农村上层建筑变革为核心，重点解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题，目的是使农村上层建筑更加适应生产力发展和经济基础的需要。

1.以保障农民根本利益和集体经济组织合法权益为核心，确立产权制度改革的基本原则

我们认为，一是村民自愿原则，村级集体经济组织产权制度改革中所有重大问题的处理，自始至终要经村民代表会议讨论通过；二是产权明晰原则，村级集体经济组织资产中的动产与不动产，只要是能够明晰的部分，在改制中都应明确；三是按劳分配原则，以农民在村级集体经济资产中贡献的大小，合理确定资产的量化方式，如上海市郊一般按村民1956年1月合作化起始的“农龄”量化资产；四是促进发展原则，由于村级集体经济地位的独特性，已经形成的生产力不能因为改革而遭到破坏，生产经营资本不能因改革而退出原有生产领域；五是村企分开原则，村级集体经济组织产权制度改革后，应按现代企业制度要求，建立健全法人治理结构，与村委会实行村企分开、账务分开。

2.以解决集体产权“虚化缺位”和建立合作经济主体为突破口，推进村级集体经济产权制度改革

我们认为，村级集体经济组织推进以股份合作制为主体的改革，是郊区农村社会主义市场经济发展到一定历史阶段的必然产物，是马克思主义合作经济理论在新时期的新发展。新设立的村级股份合作制经济要具有如下特征：一是集体资产的所有权和经营权分开，所有权属于全体股东，经营权属于董事会及聘任的总经理；二是股份合作制经济组织的经营目标，追求利润最优化和长期化；三是公司实行按劳分配和按股分红的分配新模式；四是使经济社会重大问题的“村务公开”自然变成现实。

3.以明晰村级集体经济产权和持续增加农民收入为导向，量化资产使农民变成“股民”

应该以明晰产权为导向，把村级集体资产量化折股给全体村民，从根本上改变集体资产“人人有份、人人份额不清”的虚化状态，使农民转变成村级股份合作制经济组织的股民。年终按股分红，保证每年都能从村级股份合作制经济组织的经营收益中获得长期稳定的股金收入。连同农民的薪金(工资性收入)、租金(房屋出租性收入)、基金(社会保障及转移性收入)，组成确保农民稳定性收益的“四金”收入来源。

4.以试点推进村级集体经济组织改制和逐步完善政策措施为前提，保障产权制度改革健康有序发展

实施村级集体经济组织产权制度改革，是一项政策性、群众性很强的工作，涉及到社会安定与经济可持续发展，更涉及到千家万户农民的切身利益，必须高度重视、精心组织、稳步推进。要先行选择有条件的村级集体经济组织，积极试点并积累经验，不断完善改制政策，有序推进面上的农村改革步伐。对条件不成熟的村集体经济组织，要加强村级经济管理，制止新债，逐步化解老债；采取征地留用地制度，建造商务楼宇和厂房出租，形成优质集体资产；要加强区域规划，对承担农田基本保护区的村，要专门在经济园区或商务地段划出土地，以政府投入掌握产权、收益归这部分村的方式，为村产权制度改革奠定基础；要采取综合扶持政策，帮助经济薄弱村脱贫致富。

三、从科学发展的高度探索村级集体经济产权制度改革的实现形式

近些年来，浙东、苏南、北京、上海、深圳、济南等地的部分城郊农村，从各自的实际出发，实施村级集体经济组织的产权改革，将经评估后的集体资产量化给农民，资产收益分配到人，形成适应现代市场经济发展要求的自主经营、民主管理、资源共享、风险共担的新型合作经济组织和运作机制。村级集体经济产权制度的变革，对农村乃至整个经济社会发展产生着日益深远的影响。因此，深入基层进行潜心研究，针对客观实际不断进行创新，是摆在我们面前的重要任务。

1.改革促发展、改革保稳定的效应逐渐在村级集体经济产权制度改革中凸现

以上海市闵行区为例：一是集体经济在改革中取得了发展。莘庄镇南马村改制后当年实现的利润和税收，比改制前一年分别增长43．3％和82．9％。梅陇镇华二村的集体经济组织改制后，当年净资产增长30％，而且全体股民要求几年内不分红，全力以赴做大做强集体经济，预计5年内净资产可以翻一番。二是农民群众从改革中实实在在得到了实惠。七宝镇的九星村，部分集体资产实行产权制度改革后，年户均股金分红5000元左右。虹桥镇虹五村改制后，其集体经济组织的股金年分红率保持在10％以上。三是管理体制在改革中得到了优化。如九星村理顺了村集体经济组织与村党支部、村委会的关系，新的股份合作制经济组织按现代企业制度的要求，建立健全了法人治理结构，实现了经济社会持续发展。改制后的村真正实现了村务公开，各项费用大幅下降，如莘庄镇明星村改制后仅招待费就比改制前一年下降70％左右。

2.因村制宜、不搞“一刀切”的做法，使村级集体经济组织产权制度改革呈现多样化

在上海郊区实行的主要改革模式有：以村级社区经济组织集体净资产量化为核心的村级社区股份合作制改革；以农村集体企业股权为主的村级股份合作制改革；以农民承包土地使用权入股为核心的村级土地股份合作制改革；通过征地留用地形成商务资产的股份合作制改革；以承包地使用权为资产纽带的专业股份合作制的产权制度改革等等。我们认为，只要改革符合生产力发展规律，不与国家现行法律法规冲突，有利于村级集体经济发展，可以使农民群众从中得到实惠，就应该大胆尝试，鼓励创新。

3.民主参与、规范有序是保证村级集体经济组织产权改革顺利进行的基本保证

任何形式的农村产权制度改革必须遵循公开、公平、公正的“三公”原则，每一个环节都必须得到村民的认可，决不能仓促行事或在某些环节走过扬。一般而言，规范的程序有以下几点：一是宣传发动并成立相应的改制组织机构，其中村民代表必须占一定比例，镇集体资产管理部门和人大、纪检成员参加；二是核实评估资产，评估机构的选择与资产评估报告应由村民代表大会审议通过；三是经评估确定的资产，按照“谁投资、谁所有”的原则，由镇资产经营部门予以产权界定；四是确定资产量化到人的办法，每个人的量化份额都应公开并无异议；五是建立法人治理机构，确定合理的经营运作方式等等。此外，对改制后的村股份合作经济组织与村党支部、村委会之间也应该建立正确的关系，村民的社会保障、原有债权债务等问题也应随之妥善解决。

4.抓住关键、不断挑战村级集体经济组织产权制度改革中的难点问题

首先是解决干部层面的认识不到位、思想不进取、工作怕影响、发展没信心等问题。干群思想要达成一致，齐心协力搞改革、谋发展。其次是土地问题，我们认为土地的价值目前不明确，所以原则上不量化，但对土地的归属要界定清楚，并由享有使用权的主体建立专账、有偿使用，待今后条件成熟时，再按改制时的量化比例进行分配（一般为增加股权)。第三要处理好集体股设置问题，原则上不设集体股，但为保证村福利和社会事业支出而设集体股的做法也有可取之处。第四，对村干部拿干股的做法应慎之又慎，对经营者岗位股的比例也不应过大。此外，建议国家有关部门应尽快对农村产权制度改革可操作的政策规定进行研究，对实行现代企业制度的农民股份合作制经济组织的税率应当降低，应从“工业反哺农业”角度加大对村集体经济组织发展的政策扶持力度。

（作者：中共上海市闵行区委政研室主任)