改变集体土地流转方式

改善农民生活水平

民建上海市委调研部

改革开放以来，城市居民通过住房改革，仅以较低价格便使原住“公房”成为“个人产权房”，享受到了改革成果。随着房价的不断攀升，许多居民因为有了“售后房”这一块，水涨船高，也使进一步改善生活条件具备了基础。而农民则由于房产无法流转，土地如经营农产品收益不高，改变用途又不能得到直接补偿，因而陷入一种“守土不富、离土亦穷”的两难境地。我们认为，要增强农村集体经济实力，提高农民的收入水平，有必要改变现有的集体土地流转方式。

一、现状

我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等都对农村集体土地所有权作了规定，其主要内容如下：

1.集体土地所有权的主体是由劳动群众组成的集体组织，这种组织具有独立的法律人格，它代表全体成员享有和行使对土地的所有权。

2.集体所有的土地属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。

3.集体土地所有权的客体包括：农地（耕地和其他用于种植业、林业、畜牧业和渔业生产的土地）、建设用地（宅基地、乡镇企业用地、乡村公益事业用地等）。

4.集体土地的使用权及处分权受到以下限制：使用必须符合国家政策，集体土地所有权的占有、使用和收益权能可以以土地使用权的形式有偿或无偿地授予私人或企业，但以本集体的成员和本集体兴办的企业为限、集体组织可以让渡土地所有权，但只能通过土地征用程序让渡给国家、集体可以放弃其土地所有权，这种情况下，土地所有权自动转归为国家。

2007年10月1日实施的《物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”

二、存在的问题

1.农地所有权主体不清。在现实中，农村集体不是法人或自然人，它不具有法律意义上的人格。于是在具体执法中，有关方面就将农民集体和农民集体组织混为一谈，比较流行的是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，掌握实际的土地所有权，控制所有的农民集体的意志，而农民集体中的每一个农民则失去了参与权和决策权，这就为村民委员会和村民小组的腐败提供了条件，这时，农村的土地权利含金量越高，集体土地所有权就越有可能转化为官员的支配权。

2.农民土地权利的贫困。农民的土地使用权是农民土地产权的基础与核心，农民使用土地权利的有无、多少和长短，直接影响了农民的经济收入和物质利益。在理论上和法律上，农民拥有土地的承包权和使用权，但在现实中，农民承包土地的权利处处受到侵犯。

3.没有完成农民与土地的彻底结合。家庭承包经营制度的确立不仅使绝大部分农民的温饱问题得到了解决，同时也为中国社会从传统向现代转变提供了原始动力，但在集体所有、农户经营的制度下，农村土地承包权不仅缺乏明晰性和排他性，而且缺乏安全性。这种农民与土地不彻底的结合，其消极后果是多方面的。首先，农民的利益难以得到保护，集体所有的土地使得集体的领导者保留了对现有土地分配调整的权力，为不断调整土地承包格局留下了隐患。其次，承包地的经常性调整使农户对固定承包的地块长期预期不足，不能形成有效的农业投入和积累机制，影响农业的可持续发展。再次，难以有效保护耕地。尽管国家以《基本农田保护法》的形式保护土地，但是，在许多地方，乡村领导利用集体土地所有权代理人的身份，随意出卖属于全体村民的土地，并从中牟利。

4.限制了土地流转。新农村建设的一个重要内容是改善农业生产条件，实现农业的现代化。在现有土地制度下，农民只是获得了使用权和收益权，其他权利难以保障。特别是处置权的缺失，使土地的流动形成规模失去了动力机制。尽管农民拥有对土地的处置权还是土地流转的充分条件，但许多研究表明，土地产权如果不可转让，土地资源的配置效率就难以提高，农业的产业化、规模化经营就难以实现。在这种制度条件下，一方面使得部分农民由于经营的土地数量不足，生产能力受到限制；另一方面，使得已经离开农村的农民宁可荒废土地也不愿无偿的放弃土地，导致大量土地抛荒。

5.限制了农民流动。土地一直是农民赖以生存的社会保障和物质基础，农民不愿意舍弃属于自己的一份土地，而种地又难以满足自身不断增长的需要，因此，兼业成为农民就业的普遍模式，大量的农民游离于乡村和城市之间，这种不彻底的转移，既不利于促进城镇化的发展，也不利于农业现代化的实现。如何在农村工业化、乡村城镇化、农民非农化过程中有效保护农民利益，成为社会主义新农村建设的关键问题。只有还权于民，使农民有按自己的意愿处置土地的权利，才能实现农民带着财产进城，为农民获得在城镇扎根的基础提供条件。

三、农村集体土地所有权流转方式的思考建议

随着社会经济发展和农村土地市场的日益活跃，原有法律模式下对农村集体土地的管理模式已日显僵化，允许集体土地所有权流转势在必行。然而，集体土地所有权一旦无限制地进入市场，必然会引起土地的投机，冲击我国的土地秩序。因此，实现集体土地所有权有序、有度的流转，离不开有效的法律规范和制度安排。这样就要求我们从立法上确定农村集体土地流转的合法性，从而实现农村集体土地与国有土地的真正平等，形成国有、集体土地并重、互动的运营格局，实现土地资源的最佳配置和土地资产效益的最大化。在符合土地利用总体规划和土地用途管理制的前提下，应当允许集体土地所有权在最大范围内进行流转。基于这样的思路，以下从方式、原则和程序等三个方面来探讨集体土地所有权的流转制度构想。

1.流转形式

从主体出发，允许流转的形式应有以下几种：

（1）从一个农村经济组织流向另外一个农村经济组织。它又有这样几种表现方式，一是为便于耕作而发生的土地所有权的买卖和互易。这是因为中国是一个人口众多、农地资源稀缺的农业大国，农业生产力的提高具有极端重要性，而农地便于农民个人或集体耕作，易形成规模化经营对农业生产力的提高具有现实意义。从立法上就规定允许此类交易可以从制度保障农地资源优化配置，不阻碍生产力的发展。即能使农地在一定范围流转，而又不改变农地的性质，便于农村的机械化，可以改变目前农户细碎化经营的现状，此外这也符合农业耕作习惯。

二是通过四荒地拍卖造成的流转。现在的四荒地拍卖，都是针对使用权的拍卖，这是不完全的。应该按市场效益最大化的配置原则，由经济实力强、善于开发经营的农村集体经济组织或个人取得四荒地的所有权，并可以依法自由转让，向经营能手集中，以充分提高农业生产力。

三是以农村土地所有权作价入股的流转形式。以土地使用权作价入股目前已无争议，一方面既然能允许使用权作价入股来进行流转，在立法上就没有必要对农地所有权作价入股进行限制。另外，以农地所有权作价入股进行流转，还能使集体经济组织享有充分的所有权，从而充分合理利用土地资源，缓解资金压力，提高农业生产力。

（2）从国家所有流向农村集体经济组织所有。首先，国家为了公共利益的目的，占用了某集体经济组织的土地，可以用另一块地来补偿。其次，公共利益目的落空时，农村集体经济组织买回被征地的土地所有权，以解决征而不用、多征少用、早征迟用等滥用土地征收权的现象，并维护集体经济组织的利益，提高土地征收效率。

（3）从集体流向国家所有。这种流转关系属于非民事关系的流转，是行政法律关系上的流转，不能反映农民的自由意愿。目前的这种流转，是一种城市文明入侵农村文明的行为，而且往往还打着公共利益的旗号，农民土地经常受到侵犯。

2.流转原则

（1）流转双方法律地位平等。即便是国家在作为民事主体时，也必须在平等、自愿的基础上进行土地流转。目前一些地方存在着把土地流转作为增加财政收入的手段，国家与集体经济组织及农民争利的现象，损害了农民的利益。由于土地流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，避免随意性。

（2）农地流转不能改变土地性质。流转的方式可以有多种，但任何流转不能改变其性质与用途（如改变须经过严格的审批程序）。

（3）合法保护农村集体经济组织的土地。土地在流转时，须赋予农村集体土地所有权人，防止公权力滥用的权利。

3.流转程序

（1）在享有农村集体土地所有权的组织内部，须经过严格的投票程序方能流转土地所有权。即流转关系发生与否，需要经过所有权主体内部的集体同意。因为土地流转涉及到农村集体经济组织内部成员的重大利益，所以在制度设计中，可以在较大的组织中要求至少有2/3以上成员同意方可，而对于成员数目较少的组织，应要求经过全体成员的一致同意方可进行流转。

（2）签订书面的流转合同。农地流转可以借鉴国有土地买卖的经验，由国家有关部门制定规范文本，以防止一方面因为信息不对称而造成损失或引起纠纷，并便于管理。

（3）流转应当进行登记。农地流转时必须进行登记，只有登记才能完成权属转移，并且登记后的信息允许公众查询。

（4）国家土地管理部门须对农地的流转实施监督和管理。农地流转须在办理登记手续后才能生效，另外，土地管理部门需要对流转关系的内容进行严格审查，并进行不定期的监察和回访。