关于指导城镇集体企业改革

和加强资产监管的思考

刘德荣

（一）

厘清集体经济的不同类型和集体资产的构成及运行变化，是政府部门指导集体经济改革发展和监管资产的基础性工作，也是综合配套改革中责任政府义不容辞的职责。

浦东新区综合改革的一项重要内容是，实现城乡两元结构的改变和街道职能的部分转变。这是新区集体经济发展的新机遇，也是对集体经济改革改制提出的新要求。集体经济是公有制的一种形式，生产资料归一定范围劳动群众集体所有，这是区别于国有经济的根本特征。在浦东新区内，集体经济组织在农村有镇、村、队三级集体企业，在城市有区级、街道、市属划小城镇集体企业；集体企业的主管部门，有区属、街道、村、镇等；集体企业的历史成因，有上世纪50年代合作社转变的老集体企业，有大跃进时期产生的里弄、街道集体企业，有改革开放中各行各业创办安置知青和富余人员的集体企业，有国扶集有集体企业，以及改革出现的“两个联合”为特征的新型集体企业等。经过两年来多方面的调查研究，对改革改制中浦东城镇集体企业以及集体资产的基本情况分析如下：

目前新区国资委管理范围的城镇集体企业共204家，其中54家由街道管理，136家委托浦发集团（新区国资委直属的资产运行企业）管理，14家委托农口系统管理。这些集体经济组织中原区属集体企业52家，区城镇工业联社、区供销合作联社以及所属成员企业82家，街道企业54家，原市属放小集体企业16家。城镇集体企业总资产33.58亿元，净资产7.3亿元。

从经营情况分析，集体企业中停业71家，经营企业133家。经营的133家中，目前盈利的76家，占57.14％，亏损的48家，占36％，持平的8家，占6％。71家停业企业（壳子）由于种种客观原因，而一时无法按规定办理工商注销手续。

从产业结构看，街道中原联社资产管理体系弱化，产业已转向以出租为主的物业管理；供销社除区级层面的几个品牌公司外，基层社已大都改制成民营企业；手工业联社的工业总公司及所属企业主要是加工型企业，发展空间小，经济效益差；市划小企业中有些民族产品被淘汰，转产艰难，处于歇业状态。

从企业人员看，冗员多，历史负担重。城镇集体企业共有职工26802人，除退休人员外还有13517名在编职工，其中在岗人数3484人，仅占在编职工的25.78％，四分之一职工取得的收益要供养四分之三的下岗、协保、内退养休人员的基本生活费。

从城镇集体资产的构成看，集体资产中有历史上劳动者劳动积累形成的部分，有国家扶持帮助集体企业发展形成的部分，如税收优惠、土地使用以及其他政策支持形成的资产等。在长期的社会变革、行政体制变化、特定历史阶段中的政府扶持和各种经济成分的注入，以及人员的变迁等客观原因，城镇集体企业中产权主体界定困难，集体资产的出资人制度没有完全建立，缺乏政策规范。

在新时期集体企业面临着深化改革的抉择，社会上出现了一些成功的典型，但也有不少集体企业存在着产权主体模糊，所有者虚化的状况，在改革改制中集体资产流失，职工权利得不到保障的案例时有发生；改制中企业内部经营者与一般职工之间的利益分配，仅有内部监督，缺乏外部监督，实际上是软弱无力的。通过调查研究，我们形成了《浦东新区街道资产管理现状及强化管理的思考》、《关于加强浦东新区城镇集体企业管理的调研报告》、《加强撤镇建街道后原农村集体资产管理》等调研报告。实践证明，政府部门对集体经济改革的指导和对集体资产运行的监管、以及政策支持和规范，是不可缺少的重要环节，也是以科学发展观指导集体经济又好又快发展的一项重要任务。

（二）

按照现行法规和集体经济特征，结合综合改革的实际，对不同类型集体经济组织进行分类指导，探索多种管理模式，是政府部门指导集体经济改革发展和监管资产的有效路径。

我国《宪法》、《乡镇企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡村集体所有制企业条例》等法律、法规，对集体经济的地位作用，国家支持鼓励集体经济发展都作了明确规定。现行法律、法规规定了农村和城镇两种集体资产财产的归属，具体有镇、村、队三级区域的农村集体资产，有街道、区属、市属划小企业的城镇集体资产；有联合经济组织范围内（供销、工业、生产服务联社）的城镇集体资产。2007年颁布的《物权法》对农村和城镇的集体所有权归属以及用益物权又作出新的规定。这些都是政府部门指导规范集体企业深化改革的法律依据。浦东村镇并合、街道招商引资等经济功能取消的实际，需要我们帮助集体经济组织排除阻碍生产力发展的体制、机制上障碍。根据不同类型集体经济组织及其集体资产的不同归属，实行分类指导，逐步形成了五类管理模式：

1.街道“集资委、办、管理中心”管理模式。综合改革提出了转变街道职能，取消招商引资功能，实现政企分开、政资分开、事企分开的要求。为此，我们提出了健全和完善街道集体资产管理体系：一是调整、充实、完善街道集体资产管理委员会（简称“集资委”），健全集体资产民主管理制度。街道“集资委”明确为街道集体资产的产权主体和管理主体，“集资委”组成成员中的基层代表和经济组织代表比例不低于50％，体现党的群众路线和成员的代表性；“集资委”章程规定集体资产的民主管理程度，形成定期议事和重要事项会议制度及向代表大会或区域内党、政人民代表报告制度。二是健全街道集体资产管理办公室（简称“集资办”），作为“集资委"的工作部门。“集资办”承担日常监管职责，健全资产监管机制，建立资产台帐，实施分类管理，规范资产处置程序，确立重大事项跟踪报告制度，行使监督职责，确保资产的保值、增值；三是做实街道集体资产管理中心。健全绩效考核评定制度，使资产中心成为既是以资产联系下属企业的纽带，又是集体企业在本社区经济运作的操作平台，也是社区人员就业及保障稳定的载体，为街道职能转变提供必备的基础条件。

2.“镇资联管”的管理模式。随着浦东的发展，撤镇建街道成为一项重要工作。镇级集体资产量大、农民多、土地房产实物多，要保障集体经济组织人员对资产占有、使用、处分的权利，已成为新形势下谋求原农村集体资产的保全和发展的重大课题。尽管目前政府对撤镇后集体资产处置尚无具体政策规定，但我们在推进“政资分离”改革中，积极探索撤镇建街道时“镇资联管"的经营架构体系。在花木街道组建撤镇后集体资产管理体系，落实农村集体资产“共有民享”特性和相关政策，培育并形成原集体经济组织利益保障机制和原集体经济组织人员利益不断增长的长效机制，确保集体资产的安全及保值、增值。

3.集体资产委托管理模式。政府部门与行业主管或有关单位协商，签订委托管理集体资产协议，规范和保全集体资产。一是完善农村集体资产管理。由区集资委与农委共同协商制定了《浦东新区国有资产管理委员会与浦东新区农业委员会关于集体资产监督管理职责》，明确了委托农委监督管理农村集体资产和权力、义务及重大事项会商的意见，规范了农村集体资产的管理。二是完善浦发集团内集体资产管理。区有关部门明确委托浦发集团监管部分集体企业的职责，进一步完善委托监管协议，确保集体资产不被平调、不挪作他用、不被侵占、不被私分，以保全集体资产。

4.整合资源、混合所有制经济的管理模式。指导区供销社整合资源，组成国有、集体共同参与的多元经济成分的混合经济实体，实现资产保值、增值。浦东新区供销社的基层社（镇一级）改制后，现有的资产是供销社集体所有，任何个人及组织都不能侵占或私分。在确保供销社权益和坚持“效益、效率、规范、服务、资本运作”整合原则的前提下，指导供销社积极参与国有、集体资本多元主体的“浦东商业股份公司”建设，形成“统一整合、统一管理、统一经营”资产管理体系。区供销社以资产入股成为投资股东，享有股权收益，继而推进供销社社企分开的改革，使所有权和经营权分开，形成以资产联结企业的资本运作架构，使供销社集体资产在新形势下得到进一步的发展。

5.联合开发、组合经营的管理模式。一企一策，积极发展手工业联社经济。浦东工业总公司是一家县级集体手工业联社，在浦东开发、开放中陷入了产业、产品结构上不尽合理的困境。面对浦东经济蓬勃发展的生机和自身的萎缩，如何在夹缝中求生存、求发展，是摆在企业面前的一大课题。为此，政府部门指导企业，提出了“联合开发、避弱联强，扬长避缺、持续发展”总体思路，探索在新形势下的联社集体资产管理模式。浦发集团与浦东工业总公司联合运作，一企一策地处理了停歇业企业，将2200多名职工安置在浦发集团劳务中心，闲置资产进入浦发资产管理中心，并妥善地处理巨额历史债务，有效地保全了该下属企业的土地资源和房产，保证了集体资产的完整性。同时，双方将共商联合开发土地资源来达到双赢的目的，使企业有了新的发展劲势。

（三）

进一步明晰产权关系，探索建立集体经济组织成员和劳动群众的共建共享机制，是政府指导集体经济改革发展和监管资产的根本目的。

集体经济具有自愿组合、自主经营、互助合作、共同富裕的基本原则，这是它区别于其他经济形式的活力所在和优势所在。让劳动者当家作主，实现共同富裕的目标是我们指导和监管集体经济改革发展的根本目的。明晰浦东新区城镇集体资产的产权主体，保护集体经济组织对城镇集体资产享有占有、使用、收益和处分的权利，需要明晰集体资产的权益。

1.进一步明晰街道资产中的产权关系，保障集体经济组织权益

针对历史沿革中形成的街道资产及其近阶段的变化所呈现的产权关系模糊的情况，政府部门与街道、集体经济组织共同研究进一步明晰集体资产在街道资产中的比例。一是设想以1997年街道清产核资、界定结果为基础，确定近年来一定的增值比例，测算集体资产总量；二是经街道行政与集体经济组织协商，按照一定比例决定集体资产的份额，报上级有关部门认定。通过进一步明晰产权关系，确定街道资产总量中的各方投资比例，以各投资主体的资产份额，形成规范的法人治理结构。集体经济组织按产权比例分享资产收益，保障集体经济组织的权益。

此外，针对撤镇建街道中原农村集体资产的特点，对原集体经济组织的集体资产和人员进行全面的清理，锁定并明晰原集体经济组织各自的集体资产和集体经济组织成员，确保集体资产不被平调和私分，保障集体经济组织的收益和资产的保值增值，保障原农村集体经济组织中成员的权利。

2.鼓励街道探索创新，形成区域或集体经济组织成员的共享利益机制

一是探索创建街道集体互助合作基金。在街道“集资委”章程中阐明集体资产经营活动所得的增值额中，提取一定比例的收益，与集体存量资产组成互助合作基金，用于区域内重大或突发事务的应急帮助、下岗职工和缺乏技能人员的就业培训及创业支助、企业改制扶助、社会公益事业（地区性文体活动）建设赞助、离退休人员和残疾人员补助、大病重病和特困人员救助等事项。

二是探索培育并形成农民利益增长的长效机制。在街道原农村集体经济组织经营活动中所得增值额中，提取一定的比例作为积累用于企业再发展，同时可设定一定的比例提取组成农民互助帮困资金，用于提高失地农民的福利水平。互助帮困资金要形成规范的管理制度，明确用于区域内重大或突发事务的应急帮助、地区性社会文体活动赞助、征地农民自身素质及其子女就业培训的支助、征地农民工资补助、大病重病扶助、特困人员帮困等。

建立集体资产专户，保全闲置存量资产。浦发集团托管的集体企业中，存有不少的停歇业企业，且存有大量的闲置及存量资产。浦发集团按照托管要求设立了集体资产专户，分别储存改制后集体企业的存量资产、歇业企业职工分流安置后的结余资金等。同时，明确规范了储存专户资金的使用范围、对象及报批拨付程序。

（作者系浦东新区企工委副书记、国（集）资委副主任）