从国外农村金融体制

看我国农村金融体制短板

——我国农村以农户为主体合作金融必须要加快发展

郑良芳

（一）

从国外农村金融体制看，无论是欧美国家，还是东亚国家和我国台湾，农村合作金融都建立了自下而上的网络化组织，这些合作金融组织最鲜明的特色是贯彻了合作制的“自愿参与、民主管理、一人一票、服务社员、利润返还”等原则，都是以农户为主体，建立了农协或农会和信用合作社。而这些农协或信用合作社又受到国家或地方政府的财税或提供再贷款业务等支持。

美国的合作金融是在20世纪初经济大萧条时期开始兴起的，当时社会的中、下层阶级难以从银行取得贷款，为了维持生计，获得资金上的帮助，在政府的支持下，按照自愿、平等、互利的原则，在社区内结成了合作性质的信用社，为入会成员提供借款等信用服务，其宗旨是不以盈利为目的，实行自主经营和“一票制”的民主管理。美国现有信用社11145个，不仅在农村设置，在城市各社区、企业、军队、学校都可以设置，其会员一般局限于本区域内中低收入阶层，自愿入会者只要填一份入会表，交5美元股金，即可成为信用社的会员，享有存贷款、获利分红和选举的权利。目前，全国信用社共有会员7600万人，约占美国人口的三分之一，全国信用社资产总额4110亿美元，各项存款3600亿美元，各项贷款2530亿美元（约占农村贷款总余额的31％），资本充足率平均在11.5％以上。1934年通过《联邦信用社法》，以法律形式明确规定对信用社的优惠政策，一是建立信用社存款保险，免征各种税赋；二是信用社不交存款准备金；三是信用社可以参照市场利率自主决定存贷款利率。在1935年成立美国信合保险集团，主要任务是为信用社及其会员提供各种保险，如贷款保护险、伤残险、忠诚险、财产险、储蓄寿险等，目前已为信用社会员提供300多保险品种，全国90％以上的信用社及会员都参加了该集团的保险。

日本农协是日本农村中的弱小经济个体（如农民、个体工商户等）。它以一个地区（市、町、村）内所有农村经济活动为服务对象，围绕农业生产的产前、产中、产后开展多元化、综合性的服务。按照农协的结合方式、业务范围、组织制度等的不同，可分为综合农协、一般农协和专业农协三种，只有综合农协可以从事农村金融业务。日本农村合作金融组织体系分为三个层次，三级机构由下而上参股，均实行独立核算,自主经营,自负盈亏,它们之间没有上下级隶属关系，只有业务上相互往来依存关系。第一层次是农协合作金融部共有3564个，开办存贷款、转账结算等金融服务。第二层次是县信用农业协同组合联合会（县信联）共有47个，主要功能是帮助各农协合作金融部进行资金管理，在全县范围内组织农业信用资金的结算、调剂和运用。第三层次是全国农林中央金库。1923年由日本政府和县信联共同出资组建，政府派人管理，为半官半民机构。1959年农林中央金库全部偿还了政府投资，变成了纯民办性的合作金融机构。其主要功能是，在全国范围内对合作金融系统内资金进行融通调剂、清算和合理运用。1999年农林中央金库的资产总额已达49万亿日元，在日本所有金融机构中排在第一位。日本政府对农村合作金融的扶持政策有：农林公库（农业政策银行）将农副产品收购和其他政策性贷款委托合作金融部发放和管理，农协合作金融部收取手续费；政府对农协合作金融部发放的农贷给予利息补贴；免征农村合作金融部的营业税、所得税和固定资产税；允许分红进入成本；对农村合作金融机构的存贷款利率、资本充足率实行优惠。日本还建立有农业信用保征保险制度，其资金来源中，日本财政出资三分之一，其余由农协合作金融部、县信联、农林中央金库出资，主要对农协经营损失和债务进行补偿，这是目前日本农村信用保险体系中规模最大的保障制度体系。日本还建立有相互援助制度和农业灾害补偿制度。

加拿大是合作社运动较发达的国家，目前共有各类合作社7683个，其中金融类合作社2034个，非金融类合作社5649个；1530万社员，14.6万多个合作社企业。金融类合作社，包括信用合作社、保险合作社、信托合作社。金融合作社是加拿大规模最大、社员人数最多、实力最强的合作社。信用合作社从创办到现在，社员人数达1000万，占全国总人口的三分之一，资产超过1000亿加元，在全国的900多个社区设立信用社，信用社吸收储蓄存款788亿加元。金融类合作社在加拿大金融市场中占据重要的地位。

韩国农业协同组合又称农业合作社，是农民自愿组成的互助组织。根据《农业协同组合法》于1961年在原农业协同组合和韩国农业银行合并的基础上建立的农业协同组合中央会，作为农业合作社联合的中央机构。全国农业协同组合中央会实际充当了政府政策性金融机构的角色。政府对农业发放的低息政策性贷款，90％以上是通过中央会及各级农协转贷给农民的。到1994年底，全国农业协同组合中央会共设有15个省级区域性本部、155个县级营业单位和1400多个基层农协，全国90％以上的农户加入了农协。农协业务经营活动较为广泛，如农业指导、农产品销售与加工、农业生产资料供应、保险等。但信贷业务始终占重要地位。其资金来源一是吸收公众和农民存款，1977年又将原邮政储蓄体系纳入农协，增加了农协资金来源。二是政府和央行向农协提供优惠利率贷款，由农协转贷给农民。三是农协可在已付资本的20倍以内发行由政府担保的农业信贷债券。四是其他金融机构贷款和外国贷款。1987年吸收的各种存款4.6万亿韩元，各种借款2.4万亿韩元，各项贷款达5.6万亿韩元，向农民提供扶农低利贷款。农协还承担政府农业发展政策的实施，政府还在税收和利率上给予优惠。

我国台湾的农业非常发达，农会是推动台湾农业发展的农村组织。台湾的农会能够办金融、推广技术、促进销售、维护农民权益。农会设有理事会、监事会、总干事，下设信贷部、技术推广部、会务部、产品营销部、加工厂等。农信部是台湾农会核心部分，台湾农村一直是农会办信用社，一个乡农会办一个乡农村信用社，也是农信部。每个乡的贷款规模，一般在20亿到100亿新台币，贷款利率2.5到4之间，存款利率是1.9。农信部的利息收益很大，用来推广技术、营销、加工农产品、支持农业策略联盟的建设、提高农民素质等。提供了农会组织所需的运作成本，可以说没有农信部就没有农会。而且，台湾农民的土地、房子都可以在农信部作抵押。现在台湾农民1甲地，大概15亩，可以贷款900万台币。农会有一个土地估价的职能部门，而不需由政府部门来估价。台湾农业技术推广主要靠农会，按照农会统一标准去组织生产销售，农产品销售靠农会的营销部门。

（二）

借鉴国外农村金融体制的经验，我国农村金融体制应尽快补上以农户为主体的资金互助社——这一不可缺少合作金融组织的短扳。目前，我国农村金融体制的现状是，成立于上世纪五六十年代的农村信用社几经折腾实际已演变成为农村商业性金融机构，农业银行和邮政储蓄银行也均是商业性金融机构，农业发展银行是农村政策性金融机构，唯独短缺的是农户为主体的真正合作金融组织，这是造成农民贷款难的根本原因。而今，好在2008年10月党的十七届三中全会通过的中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确的提出：“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合……的农村金融体系”和“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。今年2月17日，银监会和农业部联合下发的《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》文件中又重申了“鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作。优先选择在农民专业合作社基础上开展组建农村资金互助社的试点工作”。在党的十七届三中全会决定指引下，广大农村农民已经掀起了组织各类合作社、资金互助社蓬勃的热潮。

胡锦涛总书记视察过的安徽凤阳县小岗村以后，小岗村已制定了《五年规划》，规划发展14个项目，共需资金6675万元。小岗村再闯新路，资金需求缺口很大。2008年6月，凤阳县委、县政府召开“农民资金互助合作社试点工作会议”后，到11月，全县已由45个专业合作社采取“二合一”方式成立了45个资金互助合作社，入社农户1864户，入股资金1155.6万元，超额完成试点工作方案规定的每乡镇组建2个资金互助合作社的要求。这么大规模的“二合一”资金互助合作社，在全省是第一家。从凤阳县的农民资金合作组织实践来看，其成效是显著的：一是解决了贫困农户的长期贷款难问题。农户资金互助社核心价值是向互助社成员提供资金支持，互助社成立后，规定凡互助社成员可以免费享有一个月的资金使用权利，资金使用总额超出自己股金的，只要有社员担保即可。二是解决了农村信贷成本最小化问题。过去信用社与农户之间信贷，由于信息不对称，交易成本高。而今资金互助社不仅没有任何交易费用，连同办公场所都是社员免费提供的。凤阳县41家互助社中，除1家利用村集体办公房外，其余全部利用社员家庭场所，这种高度信任和互助的优势，是任何正轨机构都难以匹敌的。三是为农村信用社培养了新型信贷优质客户。凤阳县现有41家资金互助社，涉及农户1811万家，这些农户如果单独与信用社打交道，其成本是很高的。但同41家资金互助社打交道，它将是农村信用社的优质客户。四是有效遏制了农村资金外流现象。

2006年11月，山东枣庄市山亭区果品业协会以果蔬恒温库为依托，联合5个储存大户为发起人，吸收56户社员投资入股26万元，总股金76万元，组建了“山亭果菜资金互助社”。2007年6月，店子镇供销社建立了丰源农民资金互助社，发展社员36户，吸收社员身份股5500元，总资本金额86万元。2007年7月，水泉供销社联合樱桃、冬桃合作社组建了“水泉强源资金互助社”，发起人投资15.9万元，发展社员53户，收取社员身份股7200元，流动股89.6万元，总资本金额达106.2万元。利用农产品及农资经营的淡旺季形成的资金余缺，调剂互助资金供社员使用。农村资金互助社的发展适应了农业专业合作化和农村经济发展的需要，在合作社内部建立了资金的内部循环机制，拓宽了农村融资渠道，促进了现代农业发展，提升了资源使用效益，提高了社员收入。

河北农合信息服务有限公司牵头组织开展农合工程中，指导各地开展村办信用合作社已取得了明显的成效，不到一年已指导成立了40个合作社，每社入社农户200户以上。合作社有了资金实力后，通过建立日用品超市和农业生产资料供应的销售渠道合作和农业生产合作，使入社的农民得到了销售利润的经常返还，大大增强了农民对合作社的吸引力和凝聚力。笔者亲自参与了对河北东光县古树于村农民专业合作社的考察。该社社员股金64万元，其中240户资格股每户500元，合计12万元；投资股49.13万元。全社1800亩耕田，其中已有近900亩耕田由合作社统一建设成为高效的机械化示范田。合作社投资20万元，购买了大型拖拉机、联合收割机、新型播种机、小潜水泵等先进农机具。投资16万元打了一眼灌溉用深机井，铺设了2700米管道。去年该村小麦亩产800斤左右，今年这近900亩統一耕种管理的小麦田，由于有深井水泵保证灌溉，小麦长势远比个体承包户长得好，预计亩产能达1000斤左右。它表明，合作社統一经营管理能比个体承包户经营能增产粮食25％。

从2006年开始，由财政部门牵头在安徽、宁夏、重庆、四川、山东等省区改革扶贫模式，以财政扶贫资金“铺底”（一般为20万元），吸纳村民自有资金参与，在一些县建立发展互助资金组织，实行“民管、民借、民用、民还、周转使用，滚动发展”机制，都取得了明显效果。比如安徽省在30个县进行互助资金组织建设探索，农民加入“互助资金组织”的热情高涨，各地互助组织生机勃勃，全省农民互助资金组织已发展到830个。太湖县汤泉乡前畈村互助资金4.4万元，近三年累计发放贷款22.4万元，周转率500％，累计扶助贷款户68户次，产生利息6100多元。贷款扶持种养业，使该村人均纯收入年均增收20％多。有了互助资金组织，农民很方便就能取得贷款。霍山县许多农民抱怨到信用社等金融机构申请小额贷款时，“磨破鞋”、“说破嘴”、“还得不断填表格、托关系、送礼”，贷款往往还不及时，常常误了农时。农民既觉得“融资难”、更觉得“融资苦”。而互助资金组织就设在村内，农户间彼此知根知底，相互信任度高，办理贷款手续也简便，真正是“农民自己的土银行”。宁夏、重庆、四川、山东等试办发展村级互助资金组织，对扶贫、解决农民贷款难问题均有大量生动的报道，这些生动的实践案例，是为政府决策部门为在农村自然村发展以农民为主体的资金互助社提供了有力的决策依据。

（三）

几点重要启迪：

一、从国外农村金融体制看，国外政府均采取各种优惠税收、利率政策措施扶持弱势群体——农民、个体工商业者等组织合作金融组织进行自助，我国有关部门对农民为主体的资金互助社也要加快出台各种扶持政策。我国有关部门对扶持农民专业合作社发展已出台了一系列的扶持政策措施。但要知道农民专业合作社的发展，是离不开资金这个生产要素的，农民专业合作社离开资金这个生产要素是寸步难行。农民为主体的资金互助社，其性质是合作金融，是弱势群体——农民应对市场经济激烈竞争产生的自助、自强组织。列宁在《论合作制》一文中指出：“任何一种社会制度，只有在一定阶级的财政支持下才会产生”。笔者对财政部门改革扶贫模式，出资资助发展农民的互助资金组织，已收到了可喜的成效，深为高兴！为此，笔者郑重建议，请财政部门考虑，在支持农民发展互助资金组织已取得了喜人的试点成绩基础上，能在全国推广。全国61万个村，如每个村资助20万元作为成立互助资金社起动的资本金，全国财政需支出122亿元。但这122亿元是财政对农民互助资金社进行资本投资，是会一本万利的，它并不属于财政开支。财政部门如能及时推出这个有力帮扶农民的政策，这不仅会受到广大农民的欢迎、拉动农村经济的发展和繁荣；同时，也能冲破目前对发展农民资金互助社条条框框的束缚，使我国农村出现发展合作社经济、实现小康目标新的高潮，因为只有农民富了，中国才有可能实现小康目标！

二、在农村自然村不仅要鼓励帮助农民发展各类合作社，同时，必须要帮扶农民发展资金互助社。在农村自然村光发展专业合作社，如不相应发展以农民为主体的真正合作金融组织，专业合作社是会寸步难行的。农村中成立的有些专业合作社由于缺乏抵押担保（农房、农机还不能成为抵押担保物），向银行贷不到款，合作生产经营无法开展。黑龙江双城市周家镇东跃村种粮大户刘彩华，从2001年开始种粮，没有从银行得到一分钱贷款支持。这充分说明，我国农村仅有众多商业银行还是解决不了农民贷款难的问题。这也证明党的十七届三中全会决定指出的必须“加快建立商业性金融、合作性金融和政策性金融相结合”的农村金融体制和“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”是十分正确的。各有关部门和各地政府应认真贯彻执行十七届三中全会的上述决定，领导扶持农民加快发展以农民为主体的信用合作社。

三、河北农合信息有限公司牵头开展农合社工程，指导农民开展信用合作，以扶持农民进入消费品供应和生产资料供应领域，获取销售利润，这是符合十七届三中全会文件精神的。中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的第四条中指出：“支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。开拓农村市场，推进农村流通现代化。健全农产品市场体系，完善农业信息收集和发布制度，发展农产品现代流通方式，减免运销环节收费……，加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。保障农用生产资料供应”。河北农合信息有限公司就是从向农民提供信息、组织资金合作开始，进而帮助组织消费品超市和向工厂统一购进化肥等农业生产资料，使农民获得了低价的生产资料供应和超市利润的返还，因而受到了农民的拥护和积极的参与！

四、要借鉴我国台湾地区由农会办信用社的成功经验，允许提倡全国61万个自然村均能尽快组织发展农户为主体的资金互助社，这样，农民贷款难的问题也才有可能迎刃而解。台湾农业非常发达，是同乡农会可办信用合作社分不开的，因为“货币是最大的推动力（马克思）”。台湾农会手中有了信用社这个强有力的金融工具，就能有效地促进台湾农业的现代化。台湾农会还利用信用社的利润用来推广技术、营销、加工农产品、支持农业策略联盟的建设、提高农民素质等。从台湾农业发达的经验，我们必须要坚定地贯彻党的十七届三中全会精神，尽快帮助农民发展合作金融组织，让农民掌握运用金融杠杆，为加快社会主义新农村建设服务！

五、为了确保以农户为主体的合作金融组织能稳健发展，我国立法部门应加快对合作金融立法。从美、日等国家合作金融发展看，都是先有合作金融法，后有合作金融组织。因此，我国立法部门应抓紧加快对合作金融立法工作。而今银监会公布的《农村资金互助社示范章程》，是按照商业银行一套进行监管，既复杂又繁琐，没有按照合作制原则进行管理的内容，应进行修改，明确农村资金互助社的性质是合作金融，按照自愿参与、民主管理、一人一票、服务社员、利润返还等合作制原则进行管理。国家对合作金融应采取免征一切税收、免缴存款准备金等优惠政策措施。

六、对农村资金互助社筹建既要做到能有效防范风险，又要坚持勤俭办社。现今银监会公布的《农村资金互助社示范章程》，要求有专门的会计、办公用房、安保设施等。全国首家吉林梨树百信农村资金互助社按照银监会《农村资金互助社示范章程》的规定重新组建，结果重新组建的租房费、水电费、会计工资、安保设施支出等竟花了76000元，而资本金仅为十几万元，这样算下来一年就要亏损六七千元。农村资金互助社完全按照城市商业银行一套办，是没有生存能力的。还是应坚持勤俭办社、因陋就简的办，采取兼职办为好。比如安徽凤阳县资金互助社办公场所都是社员免费提供的，开办费用低，才有竞争力和生存能力。为了防范风险，可采取钱账分开管，账目定期上墙公布，让社员群众监督的办法是十分有效和可行的。

七、担心农民办不好合作金融，怕重犯合作基金会的错误。从现在已办的农村互助资金组织看，《经济参考报》记者在安徽霍山、太湖县调查发现，村民对互助资金管理很严，设了许多“紧箍咒”：资金只允许在村、组内部借用；只能用于生产发展项目；不得平分给村民；不得用于抵扣往来款项；不得用于公益设施或非生产经营性支出。借款按照“户主申请、抵押或担保人签名、管理小组审查批准、公示、签订合同、放款”的程序予以办理。由村民选举产生的管理小组负责人管理互助资金，形成民主化管理机制。资金实行“由村民民主管理、自主决策、共同参与、相互监督”的管理原则，在村民组内部形成一种利益共管机制。由全体村民大会民主选举公道正派、有能力的管理小组，内设组长、会计、监督员，明确分工，按照程序办事。建议银监会按照农民已创造的互助资金管理经验，重新修订符合我国农村实际的《农村资金互助社示范章程》，以指导农民合轨的组织发展农村资金互助社。20世纪90年代，合作基金会的混乱违规经营，主要是由于在一些地方政府不当干预下造成的，大量贷款被用于地方政绩工程、投资炒卖房地产等，而造成了大量呆账而失败的。因此，只要能防止住和不准地方政府对农村资金互助社的行政干预，就不会产生行政干预的风险。

八、发展农村资金互助社会不会影响现有农村信用社业务的发展？对此担忧是没有必要的。人民大学博士后范迪军写的《家庭承包制下农户合作金融的制度安排》一文中指出：从凤阳县的农村资金互助社实践来看“为农村信用社培养了新型信贷优质客户。凤阳县现有41家资金互助社，涉及农户1811万家，这些农户如果单独与信用社打交道，毫无疑问，其成本是很高的，但是这些农户在村庄自身的合作金融组织中，得到了信用的锻炼，他们自身结成了信用联盟。因此，这些社员的集合组织，就成为农村信用社的新型信用客户。实践表明，农村合作金融制度与正轨信用社制度是激励相容的”。笔者认为从目前农村信用社在农村的网点只有5.2万多个，多设在县城、镇和乡；61万个村设立农民为主体的资金互助社后，农村资金互助社的资金余缺将要依靠农村信用社进行余缺调剂，既解决了农民融资难，完善了农村金融机构的层次性，弥补了农村信用社农村网点的不足，为农村信用社在农村开拓金融服务创造了有利条件。因此笔者认为：范迪军的上述论述是很有道理的，现有的农村信用社应积极扶持帮助农民发展资金互助社，其实也是培养自己的优质客户，特别是当农村资金互助社资金短缺时，农村信用社应给以贷款扶持。

（作者为中国管理科学研究院金融发展研究所高级研究员）