九星村探索破除“城乡二元结构”

李生杰  蒋波  黄勇娣

推动城乡一体化发展，一直是解决“三农”问题的关键所在。回眸改革开放30年，我们欣喜地看到，随着经济、社会发展和城市化进程加快，城乡二元结构正在一些地区特别是大中城市郊区被有步骤地打破。

以兴办大市场而闻名全国的上海闵行区七宝镇九星村，正是依靠自身努力“以地生财”、强村富民，成为了破除城乡二元结构的一个先行典型。经过10多年的努力，这个人均不足三分非农建设用地的村庄和那里的村民，如今已是名副其实的城乡一体化的“都市里的村庄”和“都市里的居民”。

村民生活赶超“城里人”

城乡二元结构的实质就是城乡分治，具体反映在农民与市民在社会生活的种种差异和不对等上。而九星村依靠自己的力量从具体方面入手，为破除城乡二元结构做了实质性尝试，让村民生活一步步赶超“城里人”。

首先，这里的村民基本实现了“劳者有其岗”。兴办综合性大市场的10多年来，九星村再没有一个因土地被征用而失地失业的待岗者，全体有劳动能力的村民，享受着非农建设用地这一不可再生资源自主开发的财产性收入，以及由此带来的工资收入的快速增长。在2003年全村劳均收入突破3万元之后，又逐年猛增，至去年已达到4万元。随着市场的不断扩大，不但村里人人有工作，还帮助600多名早年因征地而被安置进厂后又下岗的原住民实现重新就业。

同时，九星村的农民也没了后顾之忧。现在，年过55岁的男村民和年过50岁的女村民，享受的是同城市居民退休后相接近的“镇保”加补贴，即对退休金只有628元/月的每人每月补300元，对退休金超800元/月的每人每月补200元，超过1000元/月的也每人每月补贴100元。九星村民还享受起了与城里人同样水平的医疗保障。自2003年以来，村集体经济组织为村民支付的医疗保险费用合计约242万元，使村民健康长寿乐陶陶。

教育资源配置的不均等，会进一步拉大城乡差别。因此，九星村逐年加大教育投入，自2003年至2007年，累计投入在教育方面的资金达2880余万元。村里通过职业培训、技能培训和文化培训，帮助村民提高文化素质和工作技能。在九星村，自幼儿园到高中阶段，村民子女没有一个失学的。村里还实行了一系列奖励措施，让村民在口袋富的基础上脑袋也富起来,做个真正的富人。比如，对本村在读的硕士生、博士生每年支持9000元，本科生每年支持6000元，对去发达国家留学就读全日制大专院校的本村村民、结对村的村民每年补贴6万元。即使对处在义务教育阶段的本村村民、结对村的村民子女，也分别按照他们的各自成绩给予不同标准的奖励。

九星村民还变身“股民”，拥有了一块长期稳定的财产性收入。九星村从2005年起经批准进行了集体资产改制，村民（包括原住民）变成了股民，每年除了享受按劳分配的工资外，还可以享受投资入股的分红收益。在帮助结对的浦江镇汇南、叶凌、勤俭三个村时，九星村在给予输血型90万元的基础上，再赠予三村3296名农民每人1600元共计520多万元的资金，投资入股筹建新型的农村合作股份公司，为其“造血”。

村民们的文化生活也丰富起来。自2003年至今，村集体经济组织在文化设施和文化活动方面投入了1563万元，村里逐步建起了书场、村民学校、文化活动中心等场馆设施，还成立了村民腰鼓队、老年丝竹队等群众性文艺团队，让大家在自娱自乐中陶冶情操。

特别值得一提的是，九星村一直没有在村内建造别墅和“扎堆”的农民新村，而是鼓励和资助村民在周边的城市社区购买住宅，其目的是为了改变农民原有的一些滞后于城市的生活习惯和生活方式，让他们更快更好地融入城市社区。现在，九星村60%的原住民户籍已不在村里，成了城市社区的“飞来”居民。

强村富民的路径选择

九星村民能超过城市居民的生活，靠的当然是村里雄厚的经济实力。仅以2007年为例：这一年九星村的可支配收入高达52768万元，比上一年增长25.5%；实现利润21893万元，比上一年增长9.9%；上缴税收11190万元，比上一年增长39.6%。自2003年起，九星村连续5年成为上海郊区当之无愧的百强村盟主，并跻身于“中国十大名村”、“中国特色村”、“中国十佳小康村”以及“中国新农村建设十大品牌村”之列，而九星村带头人——村党支部书记兼上海九星实业有限公司董事长吴恩福，也被评为“中国十大杰出村官”。而这一切，都始于从实际出发的产业定位和生产经营方式的变革。

将时间追溯到改革开放之初。当时，九星村拥有农用耕地和非农建设用地5009亩。村民们靠种植蔬菜和粮油作物为主，过着“不求富足，但求温饱”的清苦日子，还算平静。但到上世纪90年代中期，按照上海城市发展的总体规划，九星村的土地经过国家多次征用后，只剩下了1307亩非农建设用地。全村村民在仅剩的土地上，起早贪黑，辛辛苦苦一年忙到头，劳均年收入不足3000元。不少村民沦为“种田无地”、“上班无岗”、“城保无份”、“生计无着落”的“四无群体”。1994年，九星村集体经济的负债率达到87.4%，并长期拖欠着部分村民的养老金和医疗费，全村经济事实上已经到了破产的边缘。

正当九星村陷入最严峻的困境的时刻，原来在村里分管工业的副大队长吴恩福当选为村党支部书记。他团结和带领支委会一班人，求教于实践，问计于村民，深入探讨村民赖以生存的1307亩非农建设用地的产业定位。

他们分析了当时的情况，认为农村经济发展中常见的三种模式都无法让九星走出困境。第一，继续搞农业，不行！由于大量征地，已经无法恢复原有的农田基本设施，况且农业产出低，一亩地的年收入不过千元左右，根本养不活全村3000多人。第二，继续办工业，也不行！因为自己干，缺资金，缺技术，缺人才，而搞中外合资，又很可能因融资担保等问题背负债务，风险难以预测。第三，出让土地使用权，更不行！如果引进房地产等开发项目，从表面看村里能得到一大笔收入，村民们也好分到一点钱，但这种一锤子买卖，却会让村民从此失去立足之本。

那么，究竟如何立足于仅有的1307亩非农建设用地，带领村民走富民强村之路呢？吴恩福和支委会一班人审时度势，作了认真的研究。九星村地处市郊结合部，交通便捷，人气很旺；上海正在实施产业结构调整，城市中心正在快速向外扩张，随之而来的是九星村周边地区人口导入量日益增多，已建和在建的住宅区集中，这些新建的房子无疑都需要装修。这一天时地利上的优势，使九星村的干部群众看到了希望，他们决意兴办一个以建筑装潢材料为主营业务的商品交易市场，作为全村人安身立命的基石。

一个富民强村的产业定位由此诞生。这也是迄今已建成的占地面积106万平方米、建筑面积逾68万平方米、可供出租的商铺有上万间的大市场的由来。今天的九星市场，集聚了95个大类、10万多种商品，每天的客流量有20000人之多，历年流通商品的销售额在150亿元以上。

其实，在改革开放的大潮中，我国农村利用非农建设用地兴办商品交易市场的例子并不鲜见。然而，许多地方要么将土地一股脑儿承包给经营商贩，要么只向经营商贩收取土地的租金，其实质就是将土地的支配权、经营权、深度开发权拱手让给了别人，广大村民收益甚少或只有一次性收益。九星村的经营方式则与众不同，从市场创办以来，一直实行的就是“自主开发、自主投资、自主招商、自主经营、自主管理”的“五自主”方针，确保了巨额财富的逐步积累。在对非农建设用地的使用上，九星村坚持做到“五个不搞”，即：一不搞使用权转让的较低的绝对地租；二不搞土地批租；三不搞引进房地产开发这一类一次性收益项目；四不搞风险较大的工贸企业联营；五不搞占地多的农民别墅居住用地，而是把所有的非农建设用地集中起来，由村集体经济组织统一进行深度开发。

有了科学的产业定位和生产经营方式，再通过商铺的逐步增多和商铺租金的稳步上涨，九星村不断增加土地单位面积的产出，实现了土地的多次增值。统计资料表明，这些年来，九星村非农建设用地的面积没有增加，但土地的单位收益率却呈飙升态势。按每平方米计算，1998年时仅为135元，到2007年就增长为886元。换句话说，现在一平方米非农建设用地的收益，就超出了过去一亩农用地的收益。而土地收益的增长，也使集体资产的积累发生了裂变：1998年时全村的净资产只有0.64亿元，到2007年已有9.76亿元。

九星村模式的启发与思考

主动与城市产业分工对接，同时积极创造条件，使失地农民适应城市化以后的生活，并与城市居民享有均等化的公共服务和同质化的生活条件，这是九星村实践的意义所在。

但是，九星村在依靠自己的力量破除城乡二元结构、推进城乡一体化发展的道路上，不可避免地遭遇了一些机制体制上的障碍，其特殊性中又寓有一定的代表性，有待通过深化改革来进一步解决。

首先是规划问题。从宏观到微观，各级政府部门的规划，往往都以公共利益需要进行成片开发。九星村就在这样的成片开发中，原有的5009亩地被征3702亩，剩下非农建设用地1307亩。这就涉及规划中征地和非征地两类非农建设用地。九星村将1307亩非征地的经营性非农建设用地自主开发为综合性市场，建立了“以地生财”的长效致富机制，规划部门应予以确认，这也完全符合《城乡规划法》的立法目的和要求。规划部门在制定规划时，应充分尊重成片开发区中村民的意愿。

其次是涉及“公共利益”的征地问题。我国《宪法》规定，因为公共利益的需要，相关部门有权对农村土地实行征收或征用。但是，对哪些建设项目属于“公共利益”的范畴，却至今没有作出过明确的法律界定。有的部门以“公共利益”为名，征收或征用归农民集体所有的土地，往往是以利益不对称的标准略作补偿。因此，现阶段有必要通过立法把“公共利益”严格限定为公益性和非经营性，以保护农民的土地权益。如果确有公共利益需要征用农民土地时，也应参照市场价格给以补偿。

再次是土地权证的问题。土地，是农民赖以生存和达到小康的重要保障。要让他们长期稳定地从土地上获得收益，就必须依法确定他们对土地的经营权和支配权。就九星村而言，三分之二的土地被国家征用后，剩下的1307亩非农建设用地也早就办理了转性手续，但一直没有获得相应的土地权证，也就是说九星村用来创造财富的土地资产的权属，目前尚不能从法律地位上得以明确，这就严重地制约了九星市场的进一步发展。

还有就是保留村一级建制的问题。和一些地方在改制时纷纷撤村不同的是，九星村的改制不仅没有撤村，还建立起了利益挂钩、互相促进的新型的村企关系。他们的具体做法是由实业公司向村委会租赁土地开展经营活动，每年向村委会上交租赁费用，以保证村委会工作的正常开展和各项社会福利事业的开支，村委会则为公司经营提供良好的环境和优质的服务。同时，由于村一级建制的存在，不仅有了一个可以长期代表村民依法行使相关权利的主体，更可以为政府分担面向广大农民特别是失地农民的就业、收入、社会保障等责任，并为农民创造更多的财富和争取更多的利益。