统筹城乡发展

加快推进农村改革发展的思考

孙仲彝

一、农村改革发展30年的简要回顾与面临的严重挑战

改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行新的伟大革命，目的是要解放和发展社会生产力，实现国家现代化，推动我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力，建设和发展中国特色社会主义，让中国人民走向共同富裕，让中华民族走向伟大复兴。

中国农村改革发展30年取得了举世瞩目的伟大成果。

党的十一届三中全会以来，按照中国特色社会主义事业发展要求，从中国处于并将长期处于社会主义初级阶段的实际出发，通过农村改革发展，促进农村生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调。从农村生产关系与生产力相协调方面来看：突破了人民公社体制，实行了家庭联产承包责任制、突破了农村单一的集体经济所有制结构，形成了以集体经济、合作经济为主与多种所有制经济共同发展的格局；突破了单一的种植粮食为主的农业结构，形成了农林牧渔全面发展的农业结构；突破了单一的以农业为主的农村经济结构，形成了农业、乡镇企业等全面发展的农村经济结构。从农村地区上层建筑与经济基础相协调方面来看：突破了限制农民进城务工的制度，形成了农村劳动力在城乡之间、地区之间流动的格局；突破了农业税制度，实现了国家对农民由“取”向“予”的转变；突破了农产品统购统销制度，实现了市场机制在农业资源配置中发挥基础性作用的转变；突破了国家对农村的直接控制，形成了以村民自治为核心的农村治理方式；突破了传统农村经济的均贫、政治的同质、文化的单一和社会的封闭状态，随着农村社会分工的发展、人口流动的增大、生活空间的扩展、封闭性被打破、农村社会结构发生了深刻变化。

中国农村改革发展30年，促使农村生产力获得新的解放，农村经济有了新的发展，农民的物质文化生活有了明显改善，农村贫困人口从两亿五千万减少到两千多万。而且，农村改革推动了国家整个改革的深化，推动了解决人民温饱并向小康的跨越，对推动和支撑国民经济持续快速发展，增强综合国力，支持国家工业化和城镇化的发展，维护社会稳定都发挥了重大作用。

中国农村改革发展30年，为解决“三农”问题和推进社会主义新农村建设确实出现了十分难得的好局面，从生产力到生产关系，从经济基础到上层建筑都发生了意义深远的重大变化。但从全国来看，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的这一社会主要矛盾没有变。从全国农村来看，农业综合生产能力薄弱，农村经济发展落后，农村社会事业滞后，城乡居民收入差距扩大。2008年上半年，全国农民人均现金收入2528元，同比增长10.3%；全国城镇在岗职工平均工资12964元,比2007年同期增长18%。制约现代农业、农村经济和农村社会发展的深层次矛盾尚末消除，统筹城乡发展的体制机制尚末建立，解决“三农”问题，推进社会主义新农村建设，缩小城乡差距，形成城乡经济社会发展一体化新格局面临着严重挑战：

1、发展现代农业难度加大，务农劳动力技能低、劳动生产率不高，农业经济效益低，农民依靠从事农业增收空间狭小。

2、发展农村经济缺少资金，乡、村集体经济组织缺少自有资金，农民自主创业缺少资金积累，新农村建设自身经济实力薄弱。

3、农村社会事业严重滞后，城乡分割造成社会事业资源分享不均等，城乡经济社会差距扩大。

4、集体土地使用受到制约，阻碍农民利用集体土地发展农村经济，侵犯农民土地发展经济的权益时有发生，农民合法权益难以保障。

5、城乡分割的体制性障碍仍然严重，推进农村改革发展的机制，政策贯彻实施难度较大。

二、坚持统筹城乡发展，推进农村改革发展若干问题的思考与建议

中国30年以后的农村改革发展处于新时期的新阶段，要着力推进发展现代农业、繁荣农村经济和发展社会事业等方面的体制改革创新，加快新农村建设主要领域和关键环节的改革步伐，构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色农业现代化和社会主义新农村发展道路提供强大动力和体制保障。

中国30年以后的农村改革发展，要认真贯彻落实科学发展观，充分认识我国已经基本具备以工业反哺农业、城市支持农村，多予、少取和放活的条件，与30年以前不同的是，要以统筹城乡发展为主线，大力突破城乡二元分割的体制，建立以工促农、以城带乡的长效机制，把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，促进农民增收，发展乡镇企业，壮大县城经济，多渠道转移农民就业，深化农村综合改革，探索集体经济、合作经济的有效实现形式，培育新型农民，又好又快地推进社会主义新农村建设。为此，遵循生产力和生产关系，经济基础和上层建筑的矛盾运动及其规律，按照党的十七大精神和科学发展观的基本内涵，以我国社会主义初级阶段的国情出发，对以下问题从理论与实践的结合上谈一些探索性看法：

（一）教育培训体制的创新，培育新农村发展的新动力。作为世界农业大国和农民大国，亿万农民是建设新农村的主体。但是，建设社会主义新农村不可能由传统的农民群众来完成，必须通过整合城乡教育培训资源，建立由政府公共财政投入，多渠道、多形式教育培训新型农民的体制机制，教育培训总量需占农村劳动力的70%~80%，在农村生产力中有了这支有文化、懂技术、会经营的新型农民（包括农村实用人才）生力军发挥根本性作用，实现社会主义新农村建设的历史任务就将希望在即。新型农民是农业生产力中最活跃、最根本的要素。有了一支有文化、有现代农业技能、有农业产业化经营能力的新型农民，实现规模化、集约化、产业化、市场化的现代农业才具备基础性的条件。同样，农业剩余劳动力经过教育培训，作为新型农民（包括实用人才）转移到非农产业和社会事业的岗位就业，将为农村创造出新的物质财富和精神财富。抓住培育新型农民这个环节，就为新农村建设创造了持续发展的新动力。

（二）农村产业结构的调整，优化农业和农村经济的新结构。发展现代农业和乡镇企业，壮大县域经济，是繁荣农村经济、多渠道转移农民就业的前提条件。农业剩余劳动力的转移，一要有就业岗位，二要有相应的技能。在农村地区，处于社会主义初级阶段的生产力水平低、地区发展不平衡，应该统筹城乡经济发展资金、技术、信息、管理等各种生产要素，促进农村经济优化，进而改善农村劳动力就业结构，会更好的繁荣农村经济。因此，要鼓励、扶持、支持发展多种实现形式的乡镇集体经济、合作经济，同时要鼓励、支持有条件的农民自主创业，发展农村经济带动农村劳动力就业，扩大农民增收渠道，走共同富裕的道路，为社会主义新农村建设培育自身的“造血”功能获得持续发展的根本任件。

（三）农村经营制度的创新，扶持农村经济发展的新组织。中国社会主义初级阶段的农村地区，农村一、二、三产业的经营制度，除了继续支持农户家庭经营以外，要坚持集体经济、合作经济与个体、私营等多种经济共同发展。协作可以产生新的生产效率，农村地区的各级政府要通过经济、技术、法律等手段，引导、支持、鼓励农村居民发展农村产业的集体经济和合作经济，通过建立行业协会沟通与市场的联系。货币资金是生产过程第一推动力，农村金融机构对各类经济组织应给以信贷支持，政府给以贷款贴息的支持。充许农户运用集体土地承包经营权实行抵押，由集体土地所有权者（乡镇、村集体）进行抵押担保。

（四）土地使用制度的创新，建立确保农民土地权益的新机制。土地问题是农民进行生产、生活和保障的根本问题。按照《中华人民共和国物权法》第42条精神，在坚持土地集体所有的前提下，应该创新集体土地的使用制度，在农用土地承包经营权流转、实行规模经营时，应该允许实行土地承包经营权入股，按股分红，务农劳动力又得到安置，获得劳动报酬；在非农建设用地征收时，应该得到合理补偿，也可折价入股分红，土地出让的增值部分，农民应该分享；在宅基地置换中应该确保农户的合法权利。在中国，谁处理好土地问题，谁就赢得农民，从而就赢得中国。土地问题妥然处理，对于调动农民建设新农村的积极性和维护农村社会稳定意义重大。

（五）城乡分割体制的突破，形成城乡经济社会发展一体化的新格局。城乡二元经济社会体制造成城乡分割，政府公共财政对农村投入不足，社会公共品供给长期向城市偏斜，社会教育、文化、卫生、养老、医疗等享受城乡居民不均衡，生产要素向城市流动，农业比较效益低下，按照上层建筑与经济基础相协调促进经济社会发展的要求，以上种种问题均应通过农村综合改革，在城乡经济社会体制机制上加以突破，缩小城乡差距，逐步形成城乡经济社会发展一体化新格局，实现全面建设小康社会，解决好“三农”问题，推进建设中国特色社会主义事业的发展。

三、统筹城乡发展，推进农村改革发展需要取得共识

胡锦涛同志在党的十七报告中指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。” “要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”贯彻落实党的十七大精神，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，形成城乡经济社会发展一体化新格局，难点不是城市而是在农村。统筹城乡发展，为推进社会主义新农村建设从外部缩小城乡差距而提供支撑条件是必要的，但从科学发展的要求看，仅仅从这方面采取措施，其效果将会事倍功半。因此，在新时期新阶段，需要我们以统筹城乡发展为主线，推进农村改革发展，通过体制的改革创新，着力培育新农村发展的新动力，优化农业和农村经济的新结构，扶持发展农村经济的新组织，建立确保农民土地权益的新机制，逐步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

30年前的农村改革发展是在中国尚未形成以工业反哺农业、城市支持农村、多予、少取、放活的条件下进行的；30年后的农村改革发展是在中国已进入以工补农、以城带乡的新阶段，站在新的历史起点上来推进农村改革发展。目前城乡差距仍然呈现扩大趋势，缩小城乡差距的难点在农业，重点在农村，焦点在农民。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。”

早在2003年7月，胡锦涛同志就明确指出：“要进一步加强统筹城乡经济社会发展的工作。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有全国的现代化。农业劳动力生产率低，农村生产力落后，农民收入增长缓慢，仍然是我国国民经济的薄弱环节。实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。”让我们的认识和行动统一到党中央的战略部署上来，抓住良好机遇，统筹城乡发展，加快推进农村改革发展，建设中国特色社会主义的伟大事业，必将取得伟大的成功。

（作者为上海交通大学农业与生物学院教授）