关于构建新型农民集体所有土地制度

和土地使用制度的设想

——学习《中华人民共和国物权法》的思考

孙仲彝

一、我国基本国情需要对农村土地坚持和完善农民集体所有土地制度

改革开放以来，在实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持社会主义市场经济体制改革的背景下，农村(包括城市郊区，下同)土地的农民集体所有土地制度受到质疑：有的提出取消集体所有制，实行农村土地国有化；有的提出取消集体所有制，实行农村土地私有化；有的提出部分取消集体所有权，实行农村土地国家、集体和个体三种所有制并存；有的提出国家或集体公有制和私人所有制并存的双轨所有制；有的提出农村土地应坚持农民集体所有制。在发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设过程中，必须尊重农民在农村的主体地位，保护好农民的土地权益，解决好“三农”问题，实现科学发展，构建社会主义和谐社会，推进中国特色社会主义事业不断地向前发展。笔者主张坚持和完善农村土地实行农民集体所有土地制度。

十届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第三条规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本制度。国家巩固和发展公有制，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第四条规定“国家、集体、私人的权利和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”我国是一个发展中的农民大国和农业大国，农村人口接近9亿，占全国人口70％；农业人口达7亿，占产业人口50．1％。在短期内，难以使农业人口的绝大多数转变为非农产业人口，这也是中国的基本国情。在发达国家农业人口占全国人口10％以下，也经历了相当长时期的发展过程。从根本上解决好农民、农业、农村(以下简称“三农”)问题是长期而又艰巨的任务，也是我国实现全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的重点和难点所在。为此，党和国家始终强调解决好“三农”问题是全党和全国各项工作的重中之重。

土地问题是中国革命和建设的根本问题，也是中国解决“三农”的根本问题。土地是农民从事农业生产最基本的生产资料，又是农民的基本生活依靠和基本社会保障。土地是农民的生存之源、发展之本，农民的土地权利是获取经济、政治、文化等其他权利的基础，合理的土地制度是农村经济社会发展、社会和谐稳定的前提条件。在中国社会主义初级阶段，确立合理的土地关系，农民才能作为新农村建设主体持久地发挥积极性和创造性；土地资源才能得到优化配置，促进发展现代农业和农村工业，繁荣农村经济，增加农民收入；农业剩余劳动力才能得到合理流动和有效转移，逐步使农业人口转变为非农产业人口；农村经济的发展和农村社会的稳定才能使国家有稳固的政权基础；实现全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设中国特色社会主义事业的发展，才能有可靠的保障。

(一)农村土地实行农民集体所有土地制度是马克思主义中国化的伟大成果

无产阶级夺取政权以后，农村土地应该建立什么样的土地制度，马克思、恩格斯早就有过论述。马克思认为，无产阶级夺取政权以后，将以政府的身份“一开始就应当促进土地私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡。但是不能采取得罪农民的措施，例如宣布废除继承权或者废除农民所有权”。恩格斯指出：“当我们掌握了国家政权的时候，我们决不会考虑用暴力去剥夺小农(不论有无报偿，都是一样)”，“我们对于小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作的生产和占有，不是采取暴力，而是通过示范和为此提供社会帮助。当然，到那时候，我们将有足够的手段，向小农许诺，他们将得到现在就必须让他们明了的好处”。

中国共产党在我国的民主主义革命和社会主义革命时期，就从这一国情出发，将马克思主义中国化，运用马克思主义基本理论与中国具体实际相结合，在民主革命中处理好农村土地问题。新中国建立后，在社会主义革命中通过土地改革废除了封建地主私有的土地制度，3亿多无地农民获得7亿多亩土地，农民第一次对属于自己的土地有权自由经营、买卖和出租；为了避免两极分化，又引导农民走社会主义道路，通过互助合作，从建立有社会主义萌芽的互助组到半社会主义的初级农业生产合作社，变农民私有的土地制度为农民私有、集体统一经营使用的土地制度，社员(农民)的土地入股，但仍保留着土地所有权和少量的自留地、耕畜和大型农具折价入股归合作社有偿使用。党的十一届三中全会以后，否定人民公社制度，实行家庭联产承包经营使用、土地所有权和经营权分离的土地制度，扩大了农民对农业的经营自主权，解放了农业生产力，这是马克思主义中国化指导下取得的伟大成果。

(二)完善农村土地的农民集体所有土地制度是推进中国特色社会主义发展的客观要求

随着深化改革和扩大开放，进一步完善社会主义基本经济制度和发展社会主义市场经济，现行农村土地实行的农民集体所有土地制度暴露出不少弊端，如集体所有权的主体缺位、农民土地权益得不到切实有效的保障、农民集体土地的使用限制过多而得不到应有的发展权益等等，这些弊端如果不加以克服，就不利于保障农民在新农村建设中的主体地位，也不利于社会主义现代化进程中造就新型农民发挥生力军作用。

农民土地问题在中国革命和社会主义现代化建设中具有重要的政治功能和经济功能。毛泽东同志早就讲过：“谁赢得了农民，谁就赢得中国，谁解决土地问题，谁就会赢得农民”。中国革命发展的每个历史阶段都高度重视解决农民土地问题，在社会主义初级阶段建设中国特色社会主义，同样应该高度重视处理好农民土地问题。一个农民占人口绝大多数的发展中大国，农民的利益能否得到保障，农村经济能否持续发展，农村社会是否和谐稳定，始终具有特别重要的意义。我国实现社会主义现代化，与西方发达国家的国情不同，我国是处于发展中的农民大国和农业大国，社会主义工业化尚未实现，我国又正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力水平还很低，全国经济社会发展水平很不平衡。我们应该清醒的认识到，不管在东部沿海地区，还是中、西部和东北部地区，全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重点和难点都是“三农”问题，坚持和完善农民集体所有土地制度是处理好农村土地问题、解决好我国“三农”问题的关键所在。

1.坚持农民集体所有土地制度，可以从根本上保障农民主体地位和农民的经济、政治权益，就会“赢得农民”。坚持农民集体所有土地制度，保障农民凭借土地所有权获得主体地位与经济权益和政治权益，从而使农民的积极性、创造性得到充分发挥，对发展农村生产力将具有强大的活力和可持续发展的巨大潜力。在国家的帮助下，将为解决“三农”问题创造自身的、并持续发挥不可估量的“造血功能”作用。

2.完善农民集体所有土地制度，可以从根本上保障农民的生存和发展的权益，也就会“赢得农民”。现行的农民集体所有土地制度尚不完善，集体所有权中农民应有的份额缺位，农民的土地权益得不到有效保障而经常受到侵犯；集体土地使用权规定的条件限制较多，造成农民捧着土地“金饭碗”却过着贫苦的生活。必须完善农民集体所有土地的制度和改革土地使用制度，使农民用好依靠土地获得的生存权和发展权，进一步促进农村生产力的解放和持续发展，发展现代农业，繁荣农村经济，增加农民收入，改善农民生活，促进农村稳定，并为新农村建设缓解国家和地方政府的财政压力提供有效的保障。

由此可见，坚持和完善农民集体所有土地制度，可以从根本上促进农村经济与农村社会和谐发展，解决好土地问题，赢得了农民，就“赢得了中国”。这是实现中国特色社会主义的希望所在。

二、构建新型农民集体所有土地制度和土地使用制度的原则和设想

(一)坚持和完善农民集体所有土地制度的原则

首先，尊重我国基本国情的原则。我国的基本国情，一是我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，二是我国与发达国家不同，是处于发展中的农民大国和农业大国，我国处理农村土地问题，一定要有利于解决好“三农”问题。第二，坚持中国特色社会主义方向的原则。我国社会主义初级阶段实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持社会主义市场经济体制改革方向，发展社会主义的市场经济，坚持和完善农民集体所有土地制度和改革集体土地使用制度要有利于推进中国特色社会主义事业发展。第三，坚持以科学发展观为指导的原则。全面贯彻和落实科学发展观，坚持以人为本，重视以农民为本，保障农民在新农村建设、实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会中的主体地位和农民集体土地的各项权益，培育新型农民并发挥新型农民的生力军作用。第四，坚持实事求是的原则。充分考虑我国社会主义初级阶段生产力发展水平和农民思想觉悟程度，扎实推进社会主义新农村建设、实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。第五，坚持改革、发展和稳定相统一的原则。坚持和完善农村土地的农民集体所有制，改革农民集体土地使用制度，在农村综合改革中，充分考虑社会各方的承受能力，以利于营造社会稳定的良好环境。第六，坚持有利于国家对土地资源的规划管理、宏观调控和农民集体土地生产经营搞活的原则。坚持和完善农民集体土地所有制度，农民集体土地各项权益的保障和农民集体土地使用制度的改革，有利于促进社会主义新农村建设。

(二)实行新型农民集体所有土地制度的设想

1.民现有一定份额的土地承包经营权转变为农民集体土地所有权中的按份共有的土地所有权，解决农民在集体土地所有权中农民土地所有权缺位的问题。现行农民集体所有土地制度，农民在集体所有权的产权缺失，份额模糊。党的十一届三中全会以后，实行了土地所有权与经营权相分离的家庭承包经营的土地制度。农民在家庭承包经营的土地制度中，经营的份额是清楚了，而集体土地中所有权份额缺失。坚持和完善农民集体所有土地制度，可以设想将具有承包经营权的土地份额，转变为集体土地所有权中农民按份共有的份额。所谓按份即明晰集体所有土地产权中农民所有权的份额。所谓共有是土地最终所有权归集体所有。这比较适应农村生产力发展水平和农民思想觉悟程度，操作上也较简便，对农村社会震荡不大，对农村经济社会发展也有较大的空间。

2.将没有发包给农户的集体土地转变为共同共有的土地。在农村，没有发包给农户承包经营的土地有相当数量，有的是耕地，有的是非农建设用地，是农村发展集体经济的重要资源，也是发展社会事业的必要资源，归集体占有、支配、使用的共同共有的土地，是创造农村公共积累、公共福利的重要资源，能为发展集体经济，建设公益事业、社会文化生活等提供物质条件，在新农村建设进程中，可以为改变“民富村穷”、“民穷村穷”面貌发挥重大作用，村级集体经济实力的增强就有凝聚全村农民进行文明建设的物质基础。在农民集体土地产权中保留共同共有的部分对建设社会主义新农村具有重大而深远的意义。

3.实行按份共有与共同共有相结合的新型农民集体土地所有制度，是对现行集体所有土地制度的完善。现行的农民集体所有土地制度，集体土地所有权名义上人人有份，实际上人人无份。实行集体土地所有权按份共有、共同共有相结合，可以改变集体土地所有权中农民没有所有权的弊端。按份共有的产权明晰量化到农户的土地登记册上，有案可查，既符合《民法通则》第七十八条的规定，也符合《物权法》第九十三、九十四、九十五条的规定，可以成为我国农民集体所有土地制度加以完善的制度创新。

4.农民集体所有土地制度的集体所有权的主体放在村一级为宜。现行法规，关于农民集体所有土地制度的集体所有权的主体有乡(镇)级集体经济组织、村一级集体经济组织或村民委员会、村民小组或农村集体经济组织等几个层次。从现实情况来看，新型农民集体土地所有制度由村一级来充当农民集体土地所有权的主体为宜。作为村级主体的代表由村民委员会来担任，村一级最高权力机构是村民大会或村民代表大会，村民委员会是它的常设机构，担任村级集体土地所有权主体的代表是合适的。村级集体经济组织或村级经济合作组织是村委会下属的经济实体，它对集体土地使用是行使土地使用权，而不是土地所有权，不宜担当村级集体土地所有权主体的代表。乡(镇)一级是政府，是国家政府的组成部分，村民小组是集体组织成员，两者不宜充当集体土地所有权主体的代表。所以产生有乡(镇)、村、村民小组三级集体土地所有为主体的想法，多少是受人民公社“三级所有、生产队为基础”的习惯性提法的影响有关。

 (三)改革新型集体所有土地使用制度的设想

1.在国家和地方宏观规划、土地利用总体规划、基本农田保护和粮食安全得到保障等条件下，农民集体土地(包括农用土地流转、非农建设用地)使用权交易应该与国有土地使用权同样进入统一的土地市场进行交易，农民集体所有和国家所有土地应该是两种平等的土地公有产权形式，应该享受“同地、同质、同价”进行“公开、公正、公平”的市场交易，以体现农民集体土地按份共有人同样是市场交易主体的地位，确保农民集体土地按份共有人的各项权益，分享土地增值的收益和经济发展的成果。

2.农民按份共有土地的使用权，应享有“用益物权”。全国人大通过的《物权法》可以维护农民集体土地按份共有的经营权和发展权，有条件的维护农民享有依法流转非农建设用地包括宅基地使用权的权利，以维护广大农民的根本利益。

3.国家加强对新型农民集体土地权益依法保护。对集体土地使用权流转上市交易加强管理和调控，确保基本农田保有量和耕地面积总量；对土地流转业务部门和土地市场加强监督。严惩土地违法案件，杜绝对农民集体土地侵权现象。

（四）修改相应的土地法规，为坚持和完善农村土地的新型农民集体所有土地制度和土地使用制度提供法规保障

扎实推进新农村建设、解决好“三农”问题是构建社会主义和谐社会的一项历史任务，随着深化改革和扩大开放，构建农村土地的新型农民集体所有制度和使用制度，是带有全局性和根本性的一件大事，需要从纵向横向、上下各方高度重视，力求取得共识，及时修改相应的土地法规，科学合理地处理好我国社会主义初级阶段的农村土地问题，对现代农业和农村经济又好又快持续发展和农村社会和谐发展将发挥重大作用，也是扎实推进社会主义新农村建设实现中国特色社会主义宏伟目标的客观要求。

 (作者系上海交通大学农业与生物学院教授)