对依法界定和行使城镇集体所有权的思考

——学习《物权法》有关集体所有权规定的体会

姚康镛

《物权法》经过13年“长跑”，终于在今年的全国人大十届五次会议上高票通过。如何按照《物权法》的规定，准确界定和行使城镇集体所有权，积极推进城镇集体经济的改革发展，笔者提出以下思考：

一、城镇集体所有财产归属一定范围劳动群众集体所有，集体经济组织的劳动者或成员是集体财产的终极所有者，而认为“集体资产产权主体没有落实到自然人，没有出资人，就是无主财产”的观点是有悖于法律的我国《宪法》第6条规定，“社会主义经济制度的基础是生产资料的公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”；第8条规定，“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济”。《民法通则》明确“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”。《乡镇企业法》第10条规定，“农村集体经济组织投资设立的乡镇企业及其企业财产，属于设立该企业的全体农民集体所有”。《城镇集体所有制企业条例》第4条规定，劳动群众集体所有的两种情况是“本集体企业的劳动群众集体所有”、“集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有”；《乡村集体所有制企业条例》第18条规定，“企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会(农民代表会议)或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”。这次《物权法》对我国国有、集体、私人这三种所有权的归属做出具体规定，法律明确告诉我们，国家财产归属国家，即全民所有，私人财产归属于个人所有，集体财产归属于一定范围的劳动群众或集体经济组织的成员集体所有。而劳动群众是集体财产的终极所有者，是区别于国家、私人所有权最基本的法律特征。

我国城镇集体经济组织的范围有三种划分：一是企业、事业、社团组织范围内的劳动者或成员，如我国由手工业合作社发展起来的集体企业、事业单位、福利企业等；二是联合经济组织范围内的成员，如全国手工业合作总社、省地县三级联社、专业联社等；三是一定区域范围内的劳动者或成员，如街道、里弄集体企业和生产服务组织。上世纪90年代按照国家财政部为主对全国城镇集体企业开展清产核资、产权界定工作，对当时集体企业和联社的集体资产的归属已经做出明确的界定。从上海集体企业联合经济组织的实际状况看，集体财产归属于不同的劳动群众的范围是历史形成的，是经过产权界定、符合现行法律法规的。如上海市工业合作联社成立于50年代前期，是上海手工业、工业集体合作企业的联合经济组织。目前有80多成员单位，有13个专业联社，联社资产主要来自于几代集体职工的劳动积累和老职工出资资本的增值。按照《城镇集体所有制企业条例》规定，联社集体资产属于本联社范围内劳动群众集体所有。在清产核资和产权界定中，确定了集体企业和联社集体资产的归属，具体界定为市联社集体资产，专业联社集体资产，以及集体企业集体资产。这三个范围劳动群众的界定也是明确的。上海市供销合作总社也是上世纪50年代建立起来的全市合作经济组织，所属有各区县供销合作社以及基层社，其社有财产属于各级供销社范围的社员集体所有。曾由上海市集体资产界定部门对供销社社有财产作过产权界定。上海市生产服务合作联社成立于改革开放初期，劳动者投资入股，联社资产的形成比较清晰，其资产属于该组织劳动群众集体所有。上海市城镇工业合作联社是各区县联社的联合经济组织，既有本联社范围劳动群众的集体资产，也有各区县联社范围劳动群众的集体资产，还有各区县集体企业中劳动群众的集体资产。因此，那种认为城镇集体财产是“无主财产”的观点，是违反清产核资、产权界定的事实和结论的。

城镇集体财产与国有财产、社团财产的共同点是，产权归属于组织，不能把财产所有权划分到组织中的个人或成员，个人离开组织不能带走一份财产。所以，就像国家财产归全体人们所有，社团财产归社团所有一样，只要集体经济组织存在，其劳动群众或成员就是集体财产的终极所有者，而认为“集体财产必须落实到自然人”的观点恰恰是不符合集体财产的法律规定的。如果按照这种观点，国家、党、工会等社团财产不都成为“无主财产”了？由于受西方私人产权理论的影响，公有产权是目前产权理论研究中的缺失。其实，西方社会除了私人产权，还有社团产权、公共产权、国家产权。在市场经济条件下，如何准确地认识不同类型的产权特征和适用范围，正是我们建设中国特色社会主义迫切需要解决的实践和理论问题。

现在改革中出现的新问题是，国家财产已经规定由国家和地方国资委作为出资人，社团财产可以社团法人作为出资人，私人财产可以自然人作为出资人，而城镇集体企业整体改制为公司制企业时，集体资产的出资人问题成了一个难题。原有的企业改制后已不再存在，集体资产需要有一个法人组织作为出资人，但现在以集体资产设立一个企业法人，得不到工商部门的支持，实践中有的以工会、民非企业、基金会等社团组织作为集体资产出资人；有的以委托的方式，通过信托公司、资产管理公司作为出资人，这些做法有待于《物权法》的贯彻执行中，予以规范。一般财产所有者进行投资时以自然人或法人两种形式做出资人，这是市场经济体制中的法律规定。但是，受《物权法》保护的财产所有者，不会因为没有出资人形式而失去财产所有权。如果以集体财产的出资人没有解决为由，把集体资产看作是“无主财产”而收归国有，这是侵犯了劳动群众集体财产所有权的。

二、城镇集体经济组织的劳动者或成员依法享有本集体财产的占有、使用、收益、处分的权利，而认为集体企业“职工没有投资，不是所有者，也不是出资人，不能行使集体资产所有权”的认识，既不符合客观事实，也不符合法律规定

从集体资产形成分析，城镇集体财产是集体经济组织广大劳动群众或成员在共同劳动中，依据国家法规和企业章程取得，并逐步积累而成的，他们不仅是城镇集体财产的终极所有者，而且完全有权力由他们自己行使所有权，享有收益权。从目前城镇集体财产的形成和构成分析，一是老职工出资入股的增值积淀，这主要是成立于50年代集体合作企业，虽然老职工出资款在“左”的影响下被退还，但其增值部分留在企业中。二是在职职工和离退休职工的劳动积累，长期来集体企业的发展采取了“低分配，高积累”策略，才能够在市场的夹缝中成长。同时国家也规定集体企业的分配参照国有企业，并低于国有企业，职工生产环境差，劳动强度高，工资福利低是众所周知的。三是国家对集体企业采用扶持政策形成的部分，经过产权界定，已经明确这部分财产归属企业或联合经济组织劳动群众集体所有。四是城镇集体企业按照章程规定提取的互助合作基金。这次《物权法》在第二编所有权中首次做出明确规定，“城镇集体所有的动产和不动产，依照有关法律和行政法规，由本集体享有占有、使用、收益、处分的权利”，《物权法》还在第三编用益物权中第118条规定，“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”这些都是继《民法通则》、《城镇集体所有制企业条例》之后，对城镇集体所有权做出的新规定，是对集体经济组织中劳动群众或成员行使本集体财产所有权有力的法律支持。

有的同志提出，城镇集体所有权规定为属于一定范围的劳动群众所有，由本集体享有占有、使用、收益、处分权，这使得集体财产被“固化”，与市场经济要求资本流动的规律不符。其实，排他性是物权的基本特征。《物权法》第2条规定，物权是指权利人依法对特定的物享有的直接支配和排他的权利。第4条规定，国家、集体、个人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。如同国家、私人所有权是排他的一样，集体财产所有权规定为一定范围劳动群众集体所有，由本集体享有占有、使用、收益、处分权，排斥了国有、私人和其他集体经济组织行使上述范围集体财产所有权和收益权。在市场经济条件下，国有、集体、私人所有权必须有各自明确的产权主体，各类产权主体行使所有权应该得到平等保护，这样才能使各种资本，在市场中融合，迸发出活力。党的十六届三中全会《决定》特别提出要“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”股份制是各类产权主体互相参股和资产融合的财产组织形式，必然要求不同财产所有者主体可以自主行使所有权。所以，所有权的排他性是产权流动和保护的前提，决不是障碍，而把集体所有权的排他性看作“固化”，“不能体现资产活性”的观点，是对法律的误读。

目前，在城镇集体企业改制中，有的政府部门在集体经济体制深化改革研究课题中提出，城镇集体财产要按照“谁投资，谁所有；谁积累，谁所有”的原则，界定劳动群众边界或成员范围，这是符合城镇集体财产形成的客观事实的。有人主张，在企业改制中国家给集体企业优惠政策形成的资产，是国家权益，应归国家所有。这种观点违反了国家清产核资的政策法规和产权界定的结论。改革开放以来，国家不仅给了集体企业优惠政策，也同样给了私营和外资企业许多优惠政策。如果单把优惠集体企业形成的资产划归国家，既不公平也不公正。在改制中集体企业干部职工担心，有些部门以集体资产产权不清晰，职工不是所有者为由，剥夺应该由广大职工行使的集体资产所有权和收益权，把集体资产划归国有，搞新一轮“一大二公”的产权“归大堆”，重走“二国营”老路。这种做法，必然使城镇集体企业深化改革的路径被堵住，否定广大劳动群众的积极性，也与坚持科学发展观，共享共建和谐社会的目标背道而驰。

此外，城镇集体企业以各种合法方式得到无偿划拨土地的使用权收益和动拆迁补偿是符合国家法律法规的。《物权法》第121条规定，“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《物权法》还规定，“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”目前城市中居民的使用权房得到的租赁收入和动迁补偿是归业主所有的。可见，城镇集体企业可以取得动产和不动产，包括土地的使用权收益和动拆迁补偿费，是符合国家法律法规的。现在的问题是，在实践中企业得到的无偿划拨土地的使用权收益和动拆迁补偿费，在使用、收益分配时如何处置，有待于在实践中进一步探索，并予以做出法律规范。

三、城镇集体经济组织中行使集体财产所有权必须符合集体财产的特征和法律规定，结合本集体的实际，有利于深化改革、发展多种形式集体经济和实现劳动者的共同富裕的目标

首先，城镇集体经济组织中行使集体财产所有权，要界定本集体劳动群众或成员范围，改变过去集体资产“职工所有，实际没有”的状况。在“左”的影响下，集体企业按照国有企业管理，职工实际上丧失了对集体资产的所有权和收益权。由于种种原因，目前集体经济组织集体资产形成和职工队伍情况复杂，劳动群众或成员如何界定?贯彻《物权法》，集体经济组织界定具体成员可以用以下做法。

一是50年代合作社的章程规定，劳动者出资、共同劳动，是入社、成为社员的主要条件，还要按照企业章程办理入社手续。目前城镇集体经济企业组织形式主要是，集体企业、集体联营企业、股份合作企业三种(列入国家统计范围)。企业在册正式职工，绝大多数是从固定工转变为无固定期限合同工，有的还仍然是固定工。他们对集体资产的运作和保值增值作出贡献，改制中具有出资入股的权利，具有选举、担任职工(股东)代表的权力，他们是集体资产所有者——劳动群众的具体成员。

二是借鉴改制成功企业的经验。这些企业按照集体经济组织劳动者共同所有、共同劳动、共同使用、共同收益的原则，通过对本集体资产构成和用工制度的现状分析，以职工的用工合同和对集体财产的贡献为主要依据，界定本集体劳动群众具体成员的范围：(1)以改制为时点，规定劳动群众的成员是企业改制前对集体财产形成和积累有贡献，签订一定期限或无期限劳动合同的职工。(2)改制后建立的新企业，在章程中明确集体经济组织成员的具体条件，如出资入股，签订规定期限劳动合同，对集体资产积累做出贡献，经过本人自愿申请和批准的职工属于成员范围。(3)有的地方规定，改制企业离退休职工曾经长期在企业参加劳动，并对集体资产的形成和积累作出过很大贡献。改制中，经营好的，支付各项改制成本后有剩余集体资产的企业，一般应该划出部分集体资产建立对离退休人员的养老保障的补偿机制。

三是按照国内外集体、合作经济的法规。企业中具有不同身份的职工存在，在国内外合作经济组织中也是通例。在世界合作经济成功典范——蒙德拉贡合作公司中，合作社的成员中有社员和非社员两种情况。我国新颁布的《农民专业合作社法》规定，专业合作社中，农民至少应占成员总数的80%。集体企业改制为国有、集体、私人资本参股的混合所有制企业(包括公司制企业)中的新进职工，成为集体经济组织劳动群众的具体成员，应该由混合所有制企业中集体资产出资的集体经济组织做出规定。新进职工成为集体经济组织成员，一般要同时满足三个条件：（1）与企业签订较长期限的劳动合同的在册职工；（2）投资入股，或者对集体资产积累做出贡献；（3）按照约定，办理具体手续。

其次，城镇集体经济组织中行使集体财产所有权要符合集体财产的基本特征。

l.城镇集体财产是劳动群众共同所有的财产，集体经济组织存续期间具有不可分割的特征。我国《农民专业合作社法》规定，国家扶持合作社形成的财产，社员退社时不可分走。集体财产不可分割的特征与国际合作社的原则和做法也是一致的。1995年国际合作社联盟大会通过的“关于合作社界定的声明”中规定，合作社的资本中“至少有一部分通常是合作社的共同财产”“可能以建立公积金来发展他们的合作社，公积金至少有一部分是不可分割的”。1971年，英国成立了工业共有权基金会(ICOF)；以后通过的《1976工业共同所有权法案》规定，一合作企业的资产不能被任意转往另一ICOM成员企业；一企业解散时，其剩余资产必须分发给其他共有权企业或用于慈善事业等。

2.城镇集体财产是劳动群众共同管理的财产，集体经济组织要建立集体产权管理的民主制度。在城镇集体企业、集体联营企业、股份合作企业中，职工(股东)代表大会是企业最高权力机构，有的专门建立资产管理委员会。企业决策形式一般采用“一人一票”或与“一股一票”结合的方式。《农民专业合作社法》规定，决策形式采用“一人一票”，还规定了出资多的社员的附加表决权的最高限制。在一些改制企业中，坚持员工控制原则，在股权结构中规定职工持股总数或集体资产股为第一大股东，保障职工的民主权利。《物权法》不仅对农民集体所有财产所有权的行使做出规定，还在第63条规定，“集体经济组织、村民委员会或者负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”集体经济组织集体资产的决策权要掌握在劳动群众和成员手中，不能由个别人说了算，不能违背大多数劳动者的意愿。

3.城镇集体财产是劳动群众共同享有的财产，需要按照劳动贡献的大小形成共享收益的利益机制。在城镇集体企业改革中，建立共享机制的做法有：一是用集体资产按照岗位的重要程度设置岗位股，职工上岗享有岗位股的表决权和收益权，岗位股随着职工转岗变，人下岗岗位股取消。这样做法不仅改变过去股份合作企业平均持股的弊端，而且有利于股权向经营骨干集中，提高决策效率。二是用集体资产为经营者实行股权激励计划，提高优秀经营者的积极性，是集体经济发展的重要保证。三是用集体资产设立互助合作基金，帮助弱势群体，提高职工生活福利。《农民专业合作社法》规定，国家扶持合作社形成的财产，虽然社员退社时不可分走，但可以在合作社运行中，把收益权量化到社员。