城镇化发展基本态势与问题的法律思考

　　编者按：党的十八大后，城镇化建设引起了社会的广泛关注。城镇化是人类文明史发展的规律。至2011年底，我国大陆城镇居住人口已经首次超过农村居住人口，占总人口13.47亿的51.27%。城镇化已成为新时期社会经济稳定发展的内在的新动力和新增长极。上海市法学会农村法制研究会历时年余研究编写的《城镇化政策法律指南》，列为上海重点书目——中国绿色城镇化之路（上海实践）系列丛书之一。现选择第一章城镇化政策法律导论中第四节“城镇化发展基本态势与问题的法律思考”刊登，以飨读者。

　　一、城镇化发展基本态势

　　改革开放以来，特别是2000年党中央、国务院提出实施城镇化重大战略决策以来，城镇化取得了快速发展显著成效。

　　据统计：2000年我国城镇化率为36.2%。到2011年底达到51.27%，十年平均城镇化率提高1.13个百分点，城镇人口年均增长2096万人。2011年我国总人口134735万人，其中城镇人口达到69079万人，超过农村人口65656万人，城镇化率超过50%，这是中国社会结构转型的一个历史性变化，如果在保持年均1%增长速度，2020年城镇化率将达60%左右，城镇人口约8.3亿人。城镇化率从30%提高到60%的发展阶段，英国、美国、日本分别用了180年、90年和60年左右，中国高速城市化大约须要30年。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨指出中国的城市化与美国的高科技发展是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事，这是其一。其二，我国初步形成了以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次协调发展的城镇体系。到2011年底，全国设市城市657个，建制镇增加至19683个。全国有30个城市常住人口超过800万人，其中13个城市超过1000万人。城市群迅速崛起，东部地区环渤海、长三角、珠三角三大城市群以不足4%的国土面积，集聚18%的人口，创造了40%的国内生产总值。其三，城镇综合承载能力不断增强，城市经济蓬勃发展，生活方式深刻变化，人居环境明显改善。2011年我国初步形成覆盖城乡的公路交通网络，总里程410.64万公里；城乡居民人均住房建筑面积32.7平方米，比2002年增加8.2平方米；城市和乡村居民家庭恩格尔系数分别比2002年降低了1.4和5.8个百分点；城镇居民人均可支配收入21810元，比2002年增长了1.8倍，近两年农村居民收入增速高于城镇，城乡居民收入差距有所缩小；公共服务体系不断迈向均等化，13亿城乡居民参保，全面医保体系初步形成。其四，城镇的规划投融资、社会保障、建设用地、城乡劳务市场、户籍制度等管理体制改革取得了积极进展。其五，在经济全球化大背景下，中国开启了与欧盟城镇化战略合作新进程，签署了“中欧城镇化伙伴关系共同宣言”，构筑合作新平台，推动中欧城镇化不断向前发展。

　　二、城镇化发展问题与矛盾

　　我国城镇化在快速发展的同时，存在理念、路径与方法难以为继的深层次矛盾和问题，提升城镇化质量和水平的任务很艰巨。

　　第一，城镇化与工业化水平相比较分析，城镇化水平明显滞后，远低于发达国家，也不如邻近国家。目前，发达国家城镇化率一般达到80%以上，相差30多个百分点，人均收入相近的菲律宾、马来西亚等国城镇化率也已在60%以上，相差10多个百分点。就一般规律而言，一个国家和地区城镇化率在30%-70%之间，城镇化处于快速发展阶段。我国1996年城镇化率达到30%以后，城镇化速度明显加快，13年年平均增长1.24个百分点，到2020年，预计城镇化率达到60%左右，即10年后城镇化水平仍不高，才接近目前相近国家的城镇化水平。又据国家人口计生委预测，2015年前后，我国15-59岁劳动年龄人口达到9.3亿峰值后开始减少，到2025年，将降到9亿以下，如不改变目前城镇化发展路径和模式，城镇化发展水平将受到影响。

　　第二，从城镇居民构成分析，城镇化质量不高。主要表现为农民工没有真正意义上转移为城镇居民。缘于城乡二元结构的体制，目前的城镇化率是按现行的人口居住地为口径的统计制度，也就是我国目前的城镇化率51.27%是名不符实的，即名义城镇化与实际城镇化存在很大差距：名义农村人口6.56亿人，实际农业户籍人口为9.35亿，城镇化人口至少缩减1 / 3。也就是按城市户籍人口标准统计的城镇化率实为33%。又据统计，我国目前农民工总数巳达25278万人，其中外出农民工达到15863万人，这个人数众多的进城农民工作为一个整体已变成城镇居民的一部分，而实质上是没有融入城镇的被“边缘化”、“半城市化”、“伪城镇化”，面临户籍、就业、居住、医疗、社会保障、子女入学等一系列实质性问题没有解决好。盖而言之，处于城乡“两栖”生活的“半市民化”状态的进城农民工及其家属没有享有同等基本权利和待遇，经济社会地位不平等，没有真实意义上成为城镇居民。农民工及家属没有真正转移为城镇居民，既影响城镇化经济社会发展的战略功能发挥，又导致一系列城乡经济和城乡社会发展失衡和不稳定问题。如农村“空心化”与城市“空城化”孪生，农村留守儿童5000多万人、留守老人4000多万人，留守妇女4700万人。

　　第三，从牺牲农民权益“低成本”发展城镇化分析，城镇化路径和方法不可持续。我国目前城镇化快速发展的主要路径和方法：以强行降低农村土地、劳力的“成本”来解决城镇化发展的土地和资金（土地财政、土地融资）等问题，快速推进城镇化。《2012年中国城市竞争力蓝皮书》指出：土地过度城市化，10年城市人口增长0.5倍，建城区面积却增加了一倍。这样主要靠牺牲农民土地权益为代价发展城镇化路径，必然导致城镇化区域土地扩展快于城镇人口增长的蔓延失控失衡。与发达国家城镇化土地资源消耗率比，我国是保护耕地口号最漂亮、消耗率却是最高的国家之一。同时，“低成本”大量圈地扩张，以地生财加剧了对土地侵蚀，大量占用耕地，还会导致农村凋敝、农业衰败、威胁国家粮食安全，农民被“边缘化”。对此，中央和国务院已十分明确提出改变目前城市化路径和方法“不能再靠牺牲农民土地财产权益降低工业化、城镇化成本”，“有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。

　　第四，从缺乏科学规划的“粗放式”开发分析，城镇化不能为继。我国城镇化发展粗放式突出表现在：不顾客观条件和经济社会发展规律的盲目攀比扩张的失态；“摊大饼”的成团开发用地的失控；交通拥挤、能源资源高消耗、环境污染、管理落后造成城镇化经济、社会、文化、生态建设失衡。直面全国各地存在程度不同的城镇化粗放式开发的问题，早在10年前的中共中央国务院《关于促进小城镇健康发展若干意见》中就已明令警示，问题在没有适时出台权威约束力的相关政策法规。

　　第五，从城镇形态分析，不同规模和层级城镇发展不协调。主要表现为：过度依赖超级和特大城市；城市群既数量不足，又质量不高；中小城市人口密度低，潜力没有充分发挥；小城镇规模小，缺乏产业就业支撑，陷入脱离实体经济支撑的“空心城”陷阱，服务功能又差，吸纳农村人口有限，1.9万个建制镇建成区平均人口仅为7000多人。不同规模和层次城镇发展不协调。如以上地资源浪费为例，2008年，建制镇建成区人均占地高达219平方米，是设市城市城区人均占地的2.23倍和县城的1.92倍。我国百万人以上的50座主要城市，尤其是超级和特大城市的人口过度集中造成空气污染、交通拥挤、用电、用水紧缺等诸多“大城市病”已越发显现。

　　第六，从空间分布分析，东、中、西城镇化发展不平衡，突出表现为“东高西低”。2008年，东部城镇化率为54.7%（上海已达80%以上），分别比中西部高出21.2个百分点和27.5个百分点。城镇经济实力差距也大，东部地级以上城市经济总量分别是中部和西部的3.6倍和4.7倍。全国综合发展水平“千强镇”中的95.4%分布在东部。不改变区域差距大的现状，必然导致差距进一步扩大，社会成本居高不下，空间布局与资源环境承载能力不匹配，影响国家经济社会持续协调发展。

　　面对我国城镇化发展模式和路径不可持续集中表现的“六个不”的矛盾和问题，归结为两个核心问题：一是推进城镇化发展必须以人为本，反之以牺牲农民、农业、农村即“三农”利益为代价是城镇化不可持续发展的命门所在；二是推进城镇化发展必须遵循客观规律，反之不认清我国城镇化发展的长期性、艰巨性和复杂性，实施人治而非法治必将导致社会矛盾激化，引发社会不和谐因素。为此，从法律层面必须解决以下五方面问题：一是城镇化质的法律界定与规划法体系问题；二是城镇化发展空间格局与土地取得、利用的法律问题；三是城镇化发展“两型”（资源节约、环境友好）社会建设的法律问题；四是城镇化发展进程中农民权益、农业、农村发展的“三农”法律问题；五是城镇化发展中城乡统筹、“四化”协调发展的法律问题。